O encerramento da votação em primeiro turno, na Câmara dos Deputados, da Proposta de Emenda Constitucional nº 173/95 - a Reforma Administrativa - ocorrido em 9 de julho passado, demonstrou que, às vésperas de completar dois anos de tramitação e após as profundas alterações introduzidas no texto pelo Relator, Deputado Moreira Franco (PMDB-RJ), o discurso "reformista" do governo ainda não conseguiu convencer nem mesmo os seus aliados. A um conjunto de propostas de consistência cujo mérito é largamente questionado e juridicamente contrária ao Estado Democrático de Direito, soma-se a circunstância de que sua eventual aprovação dever-se-á, se vier a ocorrer, não aos seus méritos, mas às barganhas políticas que cada vez mais se tornam rotineiras e à forma acrítica como, até aqui, tem sido tratadas pela base governista.

Nesse período, a discussão da reforma se deu a partir de três pressupostos básicos: a) o enrigecimento provocado pela Constituição de 1988, que demandaria uma maior flexibilidade gerencial para permitir ao Estado ganhos de eficiência; b) a necessidade de se tornar a administração pública mais próxima da administração privada, o que deve ser obtido pela retirada das regras que impedem o governo de atingir o mesmo grau de eficiência do setor privado; e c) a existência de administradores públicos competentes, honestos e voltados ao interesse público, capazes de bem conduzir a "máquina" administrativa desde que tenham instrumentos para tanto.

As propostas do governo FHC vêm, assim, somar-se a tantas outras implementadas na Inglaterra, Austrália, Nova Zelândia e, mais recentemente, nos Estados Unidos, cujo abordagem para o problema é bastante assemelhada em suas premissas e medidas e que os especialistas tem denominado de gerencialismo.

No curso dos debates, tem ficado cada vez mais claro para quem analisa o tema sem o comprometimento próprio dos "pais da criança" que, no caso brasileiro, a transposição dessas propostas - como sempre acrítica e açodada - não será capaz de suprir as necessidades da sociedade brasileira de contar com uma Administração Pública efetiva e eficaz, e ao mesmo tempo democrática e moderna. Além de, como apontam estudos recentes, as mudanças implementadas na Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia nos últimos 10 anos não terem ainda provado sua superioridade sobre outras alternativas, ou mesmo sua capacidade de oferecer resultados concretos, resta o fato de países como o Brasil não atenderem a um pressuposto básico para essa espécie de reforma: a existência de um corpo de funcionários profissionalizados, capaz de atenuar a tendência de que a ampliação da discricionariedade gerencial se converta em arbítrio, corrupção e clientelismo em proporções ainda maiores do que as já existentes.

Um outro fato é a ignorância ou subestimação, por parte do governo FHC, de limitações políticas à implantação de uma "reforma administrativa" para inglês ver e cuja única face visível, após 30 meses de mandato, é a necessidade mais do que anunciada de romper um princípio velho de 63 anos na Constituição Federal brasileira para que Estados e Municípios notoriamente mal geridos possam promover um ajuste financeiro demitindo grande número de servidores. Apesar do grande espaço para que reformas efetivas fossem implementadas, o que se viu, até o momento, foi apenas a adoção de medidas provisórias e decretos destinados a extinguir ou restringir direitos dos servidores federais civis, sem que nenhuma política tenha sido implementada para oferecer melhores serviços ao cidadão, ou aperfeiçoar mecanismos de participação e controle sobre a administração.

Ao mesmo tempo, explode a crise nas Polícias Militares, evidenciando os reflexos do arrocho salarial imposto na União e nos Estados há mais de 2 anos, levando governadores a conceder reajustes diferenciados que, mais dia menos dia, terão que estender aos servidores civis. A revolta na guarda do Palácio, única que sensibiliza os governantes de hoje, mostra a face cruel de um modelo de reforma excludente, que pune mais duramente os servidores voltados à prestação de serviços essenciais, com renda média de menos de R$ 700 mensais, enquanto prioriza o pagamento e a rolagem da dívida pública. Extirpada a possibilidade de demissão para redução de gastos da Emenda Constitucional em discussão, fatalmente a proposta se transformaria num zumbi legislativo, despido de sua alma mas ainda assim capaz de proporcionar muitas conseqüências nefastas. Porisso mesmo a base governista empenhou-se tanto em impedir a votação em separado, no primeiro turno, da quebra da estabilidade para redução de gastos, prevista no § 4º do art. 169 proposto pelo Deputado Moreira Franco.

O resultado da votação em primeiro turno revela claramente o caráter nefasto dessa "reforma". Sob o manto da moralização dos excessos de remuneração praticados com a complacência dos 3 Poderes desde 1988, contraditoriamente acompanhado de um aumento dos subsídios dos patronos da "reforma", abre-se o espaço para toda a espécie de flexibilidades. Dentre essas, a ruptura de princípio moralizadores básicos, como a vedação de que parlamentares legislem sobre a própria remuneração em causa própria, e a mitigação da isonomia nas licitações, denunciada por instituições como o PNBE e a Câmara Brasileira da Indústria da Construção. Ao mesmo tempo que promove um "trem da alegria" destinado a facilitar a vida dos ex-Territórios, os servidores públicos civis e suas remunerações - a variável de ajuste nas contas públicas - são duramente atingida pela PEC nº 173-B/95. A manter-se a redação aprovada em primeiro turno, será possível reduzir, por lei, as remunerações dos servidores, pois apenas se manteve a irredutibilidade de vencimentos. O princípio da isonomia será extirpado da Constituição, em nome da necessidade de romper-se vinculações e "efeitos cascata" que nada têm a ver com o princípio, mas que tudo devem à força dos lobbies e das pressões corporativas que não serão neutralizadas porisso. O ingresso no serviço público poderá ser "flexibilizado", na forma da lei, pois os concursos públicos poderão ser ajustados - quanto aos critérios de admissão e requisitos para investidura - de acordo com a complexidade nos cargos e empregos. E, por meio de simples "contratos de gestão", a remuneração do pessoal poderá ser internamente diferenciada no âmbito de um mesmo órgão, ou entre autarquias e fundações, num processo que poderá, a partir da cooptação dos funcionários, contribuir para a privatização do Estado brasileiro.

Os efeitos somente foram atenuados em virtude de algumas derrotas sofridas pelo governo. A começar pela rejeição da proposta de fixação de subtetos de remuneração, os quais poderiam ter efeito desastroso se aplicados por governantes interessados em praticar a demagogia. E, também, no caso da supressão da regra absurda segundo a qual deveriam, no prazo de dois anos, ser extintas as empresas estatais mantidas com recursos orçamentários.

Numa das votações mais emblemáticas ocorridas no primeiro turno, o governo FHC e seus aliados - que conseguiram aprovar o substitutivo na íntegra por apenas um voto a mais do que o necessário - foram derrotados na votação em separado da alteração ao "caput" do art. 39 da CF. Com isso, a decisão da Câmara foi no sentido de manter a obrigatoriedade do regime jurídico único de natureza estatutária para os servidores da administração direta, das autarquias e fundações e vedar a instituição do regime de contrato de emprego público, mas a derrota não foi assimilada nem pelo Relator, nem pelo governo. Quase imediatamente, a "racionalidade" governista começou a buscar um meio de transformar o limão em limonada, converter a derrota em meia vitória, e com isso urdiram a tese segundo a qual restaria revogado o atual "caput" do art. 39 e, consequentemente, a lei ordinária poderia dispor livremente sobre a matéria. Apoiados em juristas que fariam Ruy Barbosa rolar no túmulo, ignoram a necessidade de que as modificações no texto constitucional sejam aprovadas por 3/5 dos membros da Câmara dos Deputados...

E, na discussão sobre as modificações ao artigo 41 da Constituição, onde buscava elevar para 5 anos o prazo para aquisição da estabilidade, permitir a demissão do servidor estável por insuficiência de desempenho sem a garantia do processo administrativo com ampla defesa e a redução da remuneração posto em disponibilidade, o governo mais uma vez mostrou-se frágil. Frágil porque manteve o texto original do substitutivo, na votação do DVS nº 40, com apenas 309 votos favoráveis, e ainda assim porque, além de usar e abusar do fisiologismo, contemporizou, aprovando emendas aglutinativas que atenuam o dano potencial da "reforma": a estabilidade será adquirida após 3 anos de efetivo exercício no cargo, e a demissão por insuficiência de desempenho será regulada em lei complementar. Ainda que a redação aprovada não exija expressamente o processo administrativo, a lei deverá garantir "ampla defesa" ao servidor, o que desde logo evidencia a necessidade de um procedimento onde esteja presente o contraditório. Além disso, foi aprovada em Plenário emenda aglutinativa segundo a qual a demissão por insuficiência de desempenho dos servidores que desenvolvam atividades exclusivas de Estado será precedida de processo administrativo com contraditório e ampla defesa, devendo ainda ser estabelecidos, nesses casos, critérios e garantias especiais contra a demissão por excesso de gastos. Ainda que a deliberação em Plenário tenha considerado a priori como tais apenas carreiras historicamente identificadas com o Estado mínimo, trata-se de um recuo considerável, capaz de produzir, no curso da discussão, um debate mais profundo sobre as diferenciações existentes entre a esfera pública e a privada.

A votação em segundo turno da matéria, que deverá ocorrer apenas a partir da segunda semana do mês de setembro, deverá, por tudo isso, reservar algumas surpresas. A começar pela necessidade de que a Comissão Especial interprete e aplique, na redação final do primeiro turno a ser por ela aprovada, a decisão do Plenário de manter o regime jurídico único. Qualquer tentativa de subverter a vontade do plenário expressa no primeiro turno remeterá esta discussão para a esfera do Supremo Tribunal Federal, o que poderá ter conseqüências imprevistas mas, em qualquer caso, capazes de provocar novas turbulências no processo de votação.

Em segundo lugar, porque haverá, certamente, destaques importantes a serem votados, dentre os quais o do art. 169, § 4º, com o fim de impedir a quebra da estabilidade e a demissão em massa de servidores a pretexto de reduzir os gastos públicos, e a proibição genérica de repasses de verbas - inclusive constitucionais - para os Estados e Municípios que estejam gastando, a partir de 1º de janeiro de 1999, mais de 60% com pessoal e encargos. E, para aprovar esta "reforma", será necessário que o governo invista bem mais do que tem investido até aqui, seja porque a reforma é tecnicamente inconsistente, seja porque o calendário político impõe uma velocidade incompatível com a natureza das medidas propostas.

Em terceiro lugar, porque cada vez mais se evidencia que a "reforma" nos termos propostos não é necessária ou essencial para modernizar o Estado, mas é apenas mais uma tentativa de, sob um discurso reformista, satisfazer o viés formalista de nossas autoridades e dirigentes políticos.

Para esses, basta fazer leis - a busca da lei ideal é a marca dessa conduta -, mas o verdadeiro interesse é afastar o império da lei e da legalidade, é dar ao dirigente "legitimamente eleito" poderes plenos para conduzir a Nação, para delegar os seus poderes, para decidir, acima do bem e do mal, a melhor forma de satisfazer as necessidades da sociedade.

Nesse contexto, as leis são feitas para serem burladas, os princípios não são respeitados e, quando incomodam, devem ser suprimidos, como ora ocorre com o princípio da isonomia e com a estabilidade dos servidores públicos. As únicas necessidades legítimas, na prática neopatrimonialista, são as do próprio dirigente, para o qual governar na informalidade é a melhor forma de exercer um despotismo esclarecido onde a sociedade só tem vez e voz quando chamada a chancelar nas urnas o seu nome, e onde o serviço público, longe de ser instrumento do Estado e da cidadania, deve estar a serviço de grupos.

Com ou sem essa reforma, no entanto, é legítimo tentar tornar o serviço público brasileiro melhor e mais eficiente, desde que não se perca de vista que qualquer reforma deve ter como destinatário último o cidadão. Não será a abundância ou a inexistência de leis que permitirá ao Estado brasileiro cruzar essa fronteira, mas a forma como o processo vem-se desenvolvendo não indica a existência de uma genuína disposição de modificar a cultura administrativa em nosso país. Abrir mão, nesse contexto, dos princípios incorporados à Carta de 1988 representa, assim, não apenas um retrocesso, mas a própria renúncia a um processo de reforma capaz de assegurar a democracia e a governabilidade necessárias.

Para permitir uma visualização mais completa do processo de deliberação ocorrido em primeiro turno, apresentamos a seguir quadro sinótico das principais votações ocorridas, inclusive destaques e emendas aglutinativas, e respectivos resultados:

Em 5 de agosto de 1997

Assessoria da Bancada