Em 1º de agosto de 2000, o PT, o PC do B e o PSB ajuizaram no STF a ADIN nº 2.238, arguindo a inconstitucionalidade de 24 dispositivos da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a "Lei de Responsabilidade Fiscal".

Esta Lei foi aprovada pelo Congresso Nacional após cerca de um ano de tramitação, e na Câmara dos Deputados foi objeto de um extenso debate na Comissão Especial constituída para sua apreciação. Nesta Comissão, o PT teve destacada atuação, tendo sido a representação da Bancada coordenada pelo Deputado João Fassarela.

Pode-se, sem sombra de dúvida, creditar em boa parte ao trabalho dos deputados oposionistas, especialmente do PT, os sucessos obtidos naquela Comissão, que permitiram reduzir drasticamente o grau de invasão da Lei Complementar nas esferas da federação e sua contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Foi preservada, porém, a linha-mestra da Lei, que é o privilégio ao pagamento de juros e encargos da dívida, em detrimento de despesas de pessoal, custeio e investimento.

Um dos pontos mais polêmicos da Lei, que mobilizou Assembléias Legislativas, Governos Estaduais, Tribunais de Justiça, Tribunais de Contas e representantes dos Ministérios Públicos, foi a inclusão de um artigo, que restou aprovado na forma do art. 20 da Lei Complementar nº 101/2000, fixando, além do limite geral de gasto com pessoal aplicável a cada esfera de governo (50% na União e 60% nos Estados, no DF e Municípios, aplicado sobre a receita corrente líquida) um sub-limite aplicável a cada Poder, em cada esfera de governo.

O texto aprovado pela Câmara, e que foi negociado com a Oposição, previa uma ressalva destinada a evitar conflitos mais graves. Segundo esta ressalva, que estava no "caput" do artigo e que não poderia ser vetada, os percentuais fixados no art. 20 só se aplicariam em caso de não serem estabelecidos pela lei de diretrizes orçamentárias, garantindo expressamente o entendimento de que prevaleceria a lei de diretrizes orçamentárias.

Esse "acordo" se baseava no fato de que os art. 51, IV, 52, XIII, 99 e o § 1º do art. 127 da CF prevêem a autonomia administrativa e financeira dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, mas também que elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes ou parâmetros estipulados na lei de diretrizes orçamentárias.

No entanto, o Senado Federal alterou o texto da Lei, que não voltou à Câmara para nova apreciação. A emenda aprovada no Senado inverteu o sentido da proposição, fazendo com que a prioridade fosse dada aos percentuais fixados na lei de responsabilidade fiscal e não na lei de diretrizes orçamentárias. Além disso, tornou possível o veto, que veio a ser aposto pelo Presidente da República, tornando de observância obrigatória os limites da LRF.

Com efeito, afirma o Exm.º Sr. Presidente da República, em suas Razões do Veto:

A emenda do Senado, assim, foi uma manobra que permitiu ao Presidente desfigurar o sentido original, desautorizando o acordo feito na Comissão Especial e impondo, sem qualquer flexibilização, limites de gasto com pessoal aplicáveis aos Três Poderes, em todas as esferas de governo.

Assim, o art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal pretende estabelecer uma repartição dos limites globais de despesa total com pessoal entre os Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal.

O veto aposto pelo Presidente da República, obrigando os entes federados a observar os limites da LRF, além disso, ignorou o fato de que desde fevereiro de 2000 já vigorava a Emenda Constitucional nº 25, fixando limites de gasto com pessoal no âmbito dos Municípios, para as Câmaras de Vereadores, levando em conta a população municipal. Essa solução, além de constitucional, atende de maneira mais adequada à diversidade de situações existentes no país.

Essa repartição, em sede de Lei Complementar, é nitidamente inconstitucional, uma vez que tais limites por Poder não são admitidos pelo art. 169 da Constituição Federal. Com efeito, contraria a decisão do Congresso Nacional que na tramitação da Emenda Constitucional n.º 19/98 rejeitou a proposta, advinda da Comissão Especial que apreciou a PEC nº 173/95, segundo a qual "a despesa com pessoal ativo e inativo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do DF e dos Municípios não poderia exceder os limites estabelecidos em lei complementar".

Na votação em Plenário da Emenda Constitucional, com o apoio do PT, a Câmara dos Deputados alterou o caput do artigo, mantendo a redação original da Constituição de 1988:

Portanto, o art. 169 da CF não autoriza a fixação de limites por Poder, mas apenas por esfera de governo, observado, nos termos do art. 51, 52, 99 e 127 da CF, o limite total de gasto das propostas orçamentárias e os parâmetros estipulados conjuntamente pelos três Poderes na LDO, e não unilateralmente, ou sem a participação de um dos Poderes, qualquer que seja ele.

Somente a Lei de Diretrizes orçamentárias, constitucionalmente, poderia fixar limites de gasto, estipulados conjuntamente pelos três Poderes, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, nos termos do que estabelece o art. 165, § 2º, da CF.

Ao iniciar o julgamento da ADIN em 28 de setembro de 2000, o STF rejeitou a preliminar de inconstitucionalidade formal da LRF por não ter regulado inteiramente o art. 163 da CF e por não ter sido aprovada com o mesmo texto nas duas Casas do Congresso.

No entanto, dando continuidade ao julgamento, o STF iniciou a apreciação das inconstitucionalidades materiais, começando pelo art. 20 da Lei Complementar 101/2000, que estabelece repartição dos limites globais de despesa com pessoal entre os Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal.

Após os votos dos Ministros Ilmar Galvão, relator, Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Octavio Gallotti e Carlos Velloso, que deferiam a liminar para suspender, até decisão final, a eficácia do art. 20 da Lei Complementar 101/2000, por considerarem relevante a tese de inconstitucionalidade sustentada pelos Partidos Políticos no sentido de que o art. 169 da CF não autoriza a imposição de limites de despesa por Poder, mas apenas por esfera de governo, e que o § 1º do art. 99 da CF determina que se observe o limite total de gasto das propostas orçamentárias estipulado conjuntamente pelos três Poderes, e dos votos dos Ministros Nelson Jobim, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves que indeferiam a liminar, o julgamento foi suspenso a fim de aguardar os votos dos Ministros Maurício Corrêa e Néri da Silveira.

Esse julgamento voltou à pauta do STF em 11 de outubro, para a tomada dos votos faltantes. O Ministro Maurício Corrêa, apesar de haver concedido em 05/10 liminar no Mandado de Segurança nº 23.783, impetrado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, contra atos do governador Olívio Dutra e da mesa da Assembléia Legislativa gaúcha que reduziram a proposta orçamentária do Poder Judiciário local para o exercício financeiro de 2001, votou pela constitucionalidade do art. 20. Na oportunidade anterior, o Ministro considerou que o Executivo não pode de forma unilateral, efetuar cortes na proposta orçamentária do Poder Judiciário. A proposta orçamentária do Judiciário gaúcho para o ano que vem previa gastos no valor total de R$ 711,5 milhões, dos quais R$ 623,3 milhões destinam-se a despesas de pessoal e encargos sociais. Segundo Maurício Corrêa, o que o governador pode fazer é solicitar à Assembléia Legislativa que examine a matéria, por ser este o poder competente para autorizar receitas e despesas.

Considerando-se que o Ministro Maurício Corrêa entendeu, nesse caso, válida a tese de que a autonomia do Poder Judiciário não comporta restrição unilateral por ato do Governador, seria coerente com a mesma tese a interpretação de que, não estando fixadas na Constituição, limitações de gasto com pessoal não poderiam ser estabelecidas aprioristicamente por Poder, cabendo ao Legislativo dispor, em cada caso, sobre esses limites, ao aprovar a Lei Orçamentária. No entanto, o Ministro preferiu, neste julgamento, seguir outra orientação.

O Ministro Nery da Silveira votou pela concessão da liminar. Em longo e completo voto, analisou a evolução das relações entre os Poderes desde a Independência dos EUA, passando por todas as Constituições brasileiras, para concluir que o artigo 169 CF não comporta regulamentação restritiva pela LRF, devendo o limite de gasto ser único por esfera de governo, e não repartido por Poder.

Com esses dois votos, a concessão da liminar estaria garantida, afastando a aplicação do art. 20. No entanto, o Ministro Marco Aurélio, que já havia proferido voto pela concessão, reviu o seu voto e negou a liminar, invertendo o resultado. Entendeu Marco Aurélio que a Lei de Responsabilidade Fiscal merece "um voto de confiança" e que a sua constitucionalidade se sustentaria na inefetividade do texto constitucional. Segundo o Ministro, "agora, passa a haver uma garantia pela lei federal que estipula um teto que servirá de balizamento, ou seja, sem um entendimento entre os poderes, não se poderá ficar além dessa percentagem de 60%".

Com a votação apertada obtida pelo Presidente da República no julgamento, e com a ocorrência de situação sui generis, onde um Ministro mudou seu voto em sentido diametralmente oposto, fica claro que a questão é polêmica e deverá, ainda, ter desdobramentos de ordem jurídica e política, ainda mais quando da aplicação dos limites impostos pela LRF resultarem conflitos entre os Poderes que, em alguns casos, já são manifestos. Ressalve-se que o Partido dos Trabalhadores não se coloca, a priori, contra a fixação de limites de gastos, seja com pessoal e encargos, seja com despesas financeiras, mas tem-se posicionado pela defesa da Constituição e dos limites por ela impostos à legislação complementar e ordinária, que foram feridos em 24 dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, dos quais 23 aguardam ainda o  julgamento do STF.

Ademais, frise-se que a limitação de gasto de pessoal por Poder não tem nada a ver com a aplicação de tetos remuneratórios, que dependem, ainda, da regulamentação da EC nº 19/98 e da aprovação da PEC nº 137/99 para sua implementação. Importante registrar, ainda, que o conteúdo dessa PEC, na forma já aprovada pela Comissão Especial que a analisou, e que aguarda votação em Plenário, poderá trazer impactos na ampliação do gasto com pessoal dos Poderes Legislativo e Judiciário, dificultando ainda mais a aplicação dos limites fixados pela LRF.

Em 12 de outubro de 2000.

Luiz Alberto dos Santos
Assessoria da Bancada