Luiz Alberto dos Santos

Advogado,

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental e Mestre em Administração.

Assessor Técnico da Liderança do PT na Câmara dos Deputados

A configuração dos planos de benefícios ofertados pelos Fundos de Pensão aos seus participantes foi definida, no Projeto de Lei Complementar nº 10/99, já aprovado pela Câmara dos Deputados, de forma abrangente. O artigo 7º do Projeto prevê que o órgão regulador e fiscalizador normatizará planos de benefícios nas modalidades de benefício definido, contribuição definida e contribuição variável, "bem como outras formas de planos de benefícios que reflitam a evolução técnica e possibilitem flexibilidade ao regime de previdência complementar", os quais deverão atender a padrões mínimos para assegurar assegurar transparência, solvência, liquidez, equilíbrio econômico-financeiro e atuarial.

O texto do PLP nº 10/99 pressupõe, portanto, que tanto num plano de contribuição definida com num plano de benefício definido será possível atender a esses padrões e, portanto, assegura solvência, liquidez e equilíbrio econômico-financeiro e atuarial.

No entanto, a Emenda Substitutiva Global nº 50 ao Projeto de Lei Complementar nº 09/99, apresentada em Plenário pelo Dep. José Carlos Aleluia, propõe alteração ao artigo 4º do projeto, a fim de estabelecer que aos fundos de pensão destinados aos servidores da administração pública direta, autárquica e fundacional operarão exclusivamente na modalidade de contribuição definida, com remuneração das reservas, durante o período de contribuição, determinada pela rentabilidade dos respectivos recursos garantidores, nos termos de regulamentação estabelecida pelo órgão regulador; assim, ficam proibidos de oferecer quaisquer outros tipos de benefício. Quanto aos benefícios de risco (pensão por morte, aposentadoria por invalidez), admite que a modalidade de contribuição definida não é capaz de assegurar a sua cobertura adequadamente, e por isso determina a utilização de percentual da contribuição para cobertura de seguro para o seu custeio, podendo a concessão do benefício ficar a cargo da própria entidade fechada ou por entidade de previdência aberta ou seguradora do ramo vida.

Essa definição exige que se analise as diferenças entre ambas as modalidades, e as razões que poderiam estar a justificar a vedação da modalidade de benefício definido exclusivamente para os fundos de pensão do serviço público.

Em princípio, devemos considerar o argumento de que exista uma tendência mundial à adoção de planos de contribuição definida, em substituição aos planos de benefício definido. Esta é uma meia verdade, que para ser esclarecida exige que levemos em consideração o fato de que o crescimento dos planos de contribuição definida é um fenômeno recente, ocorrido nos Estados Unidos, onde por força da legislação tributária e da regulamentação baixada pelo governo federal a partir de 1974 houve incentivos a criação dessa modalidade de plano, pricipalmente o fato de que o patrimônio líquido do empresário fica sujeito a penhora em favor do Pension Benefit Guaranty Corporation para que as obrigações assumidas pelo fundo de pensão na modalidade BD possam ser satisfeitas caso o fundo seja dissolvido e seu patrimônio seja insuficiente. A fim de evitar esse risco, desde a aprovação da Lei ERISA (Lei de Garantia de Renda ao Trabalhador Aposentado), de acordo com o Departament of Labor/USA, o número total de participantes em planos de contribuição definida aumentou de 16 milhões em 1978 para 48 milhões em 1995, e o valor dos ativos nestes planos aumentou de US$ 104 bilhões para mais de US$1,3 trilhões no mesmo período de tempo. O percentual de trabalhadores nas grandes empresas privadas que participam em planos de contribuição definidos aumentou de 45% em 1988 para 57% em 1997, enquanto a participação em planos de benefício definidos diminuiu de 63% a 50% no mesmo período. No entanto, na Administração Pública, apenas 9% dos servidores públicos dos estados e governo locais participavam de planos de contribuição definida em 1994.

Uma parte considerável do crescimento em planos de contribuição definidos no setor privado é atribuível também à introdução do sistema de tributação diferida previsto na Seção 401(k) do Código Tributário Americano, a partir de 1982. No setor público, as alternativas de planos de contribuição observam as Seções 401(a) e 403(b) do Código Tributário, cujo efeito é semelhante - a tributação sobre a renda não é paga durante a fase de capitalização, mas durante a fase de gozo do benefício. Embora uma pequena fração dos planos de aposentadoria no setor público seja de contribuição definida, vários estados patrocinadores trocaram ou têm considerado mudar para planos de contribuição definida, ainda que não adotem essa modalidade como exclusiva. Segundo o General Accounting Office (1999) a maioria dos estados americanos (35) incluem três componentes (benefício definido, contribuição definida com contribuição do estado e benefício básico da seguridade social). Em 1997, Michigan tornou-se o primeiro grande estado a instituir uma plano de contribuição definida para seus funcionários. Vários outros Estados têm estudado instituir planos de CD, mas a maioria deles ainda considera que planos de BD têm maior capacidade de atração e retenção de bons funcionários, porque proporcionam melhores benefícios para os participantes. Outras razões apontadas para a não adoção de um plano de CD foram a necessidade de avaliações mais acuradas, a existência de estudos que mostram a ausência de necessidade de tais planos, a oposição dos sindicatos, o fato de que os planos de que as reservas dos planos BD existentes são suficientes e os custos mais altos de um plano CD.

Há, portanto, condições históricas e conjunturais muito específicas que explicam o crescimento recente dos planos CD, e não uma assunção de sua superioridade como meio de prover planos de aposentadoria para os trabalhadores e, principalmente, para servidores públicos, uma vez que os incentivos para os entes estatais são bastantes distintos daqueles do setor privado.

Um plano de benefício definido tem como vantagem permitir que o nível de reposição de renda idealizado pelo participante e pelo patrocinador sejam atingidos de maneira mais segura. Já o plano de contribuição definida gera benefícios inferiores ou superiores aos esperados, mas não há qualquer segurança num ou noutro sentido. Além disso, o resultado é individualizado, já que depende de uma série de fatores tais como tempo de contribuição, idade na data da aposentadoria, inflação, taxas de juros e resultados dos investimentos. A maioria dos especialistas considera que um plano de BD é mais justo, ao considerar os fatores idade, tempo de serviço e salário, mas reduzindo a importância do salário - que no plano CD é o fator primordial. O plano BD é geralmente estruturado de modo a proporcionar um benefício relacionado ao salário final do participante, assegurando portanto um nível adequado de reposição. Já no plano CD o empregao assume o risco da inflação e depende do resultado dos investimentos para preservar o valor dos seus benefícios, produzindo grande incerteza. E, num plano BD, os riscos e resultados dos investimentos são assumidos pelo fundo de pensão (e pelo empregador); no plano CD, o risco é assumido integralmente pelo empregado. Não há nenhuma responsabilidade para os patrocinadores em caso de as reservas do plano não serem suficientes para o pagamento dos benefícios, ou no caso dos benefícios serem menores do que o esperado.

A forma de minimizar o risco é a seleção dos investimentos, a transparência e publicidade da gestão do fundo de reservas e o aumento do nível de informação por parte dos participantes para que possam fazer escolhas adequadas e redirecionar suas opções de investimento - um conjunto de medidas de difícil implementação, mesmo em países que já têm cultura de poupança em fundos de pensão e aplicações financeiras.

Uma outra vantagem do plano de benefícios definidos é articular-se de maneira mais eficiente com um plano básico, também em regime de benefício definido, para assegurar a complementação de renda. O ajuste entre ambos pode ser feito por meio das respectivas alíquotas de contribuição, o que é mais difícil de ser obtido quando se articula um plano de CD com o plano básico.

Além disso, um plano de CD é na maior parte das vezes mais oneroso, quando os benefícios de risco são cobertos mediante o pagamento de prestações únicas ou mediante portabilidade ou resgate, já que isso reduz o nível das reservas, aumenta os custos e, portanto, onera o conjunto dos participantes, já que os rendimentos são obtidos pela massa total das reservas aplicadas. Quando o interesse maior do patrocinador é assegurar benefícios de aposentadoria, um plano de BD resulta mais eficaz, já que permite uma alocação mais racional e planejada das reservas. Em consequência, as alíquotas de contribuição de um plano BD podem ser inferiores à de planos de CD, quando considerados períodos longos de contribuição, como é típico do serviço público.

As vantagens para o participante num plano de CD aparecem de forma mais evidente quando ocorre o desligamento do patrocinador ou turn over: nesse caso, a portabilidade garante ao participante que rompe mais cedo seu vínculo com o patrocinador resultados melhores do que nos planos BD, já que as contribuições para os planos CD são constantes, como percentagem do salário, enquanto nos planos BD elas tendem a aumentar com o tempo. Essa vantagem faz sentido num contexto em que o empregador ou o empregado não têm um compromisso de longo prazo, dando a ambos maior liberdade em caso de ruptura do vínculo empregatício. Para os servidores públicos, evidentemente, a exigência de um vínculo de 10 anos no serviço público e 5 anos no cargo para fazer jus à aposentadoria, fixados na Emenda Constitucional nº 20/98, mostra o quanto esse princípio é inaplicável.

Estudos realizados nos EUA demonstram que, quando os empregados se desligam dos patrocinadores de fundos de pensão em modalidade CD, a maioria prefere exercer o direito ao resgate do que utilizar o direito à portabilidade. Apenas 28% dos que mudaram de emprego antes da aposentadoria preferiram transferir suas reservas para outro fundo de pensão. Cerca de 57% de dos empregados que deixaram as empresas escolheram o resgate. Outro estudo, de 1997, concluiu que 50% dos que mudam de emprego transferiram suas reservas para um plano de entidade aberta (Individual Retiremen Account) ou para outro fundo de pensão. Essa taxa é muito mais elevada para trabalhadores em idade mais avançada: 73% dos trabalhadores com idade entre 55 e 64 anos preferiram a portabilidade em lugar do resgate, o que sugere que planos de CD incentivam decisões de curto prazo mais frequentemente para trabalhadores jovens, aumentando os riscos de que não venham a ter uma complementação de aposentadoria suficiente na velhice.

Um outro tipo de risco em planos de CD é a subestimação da longevidade do indivíduo, especialmente quando o benefício é comprado sob a forma de renda mensal numa entidade aberta, mediante portabilidade, como prevê o substititutivo ao PLP nº 9/99. Muitas pessoas subestimam sua expectativa de sobrevida, e, caso escolham um plano de renda mensal por período definido, podem viver mais do que o esperado - e ficar sem renda. Esse problema é evitado por meio da obrigação de aquisição de plano de renda mensal vitalícia, mas nesse caso as seguradoras privadas provavelmente seriam beneficiadas, porque ao oferecerem planos estariam levando em conta expectativas de sobrevida médias ou mesmo superestimadas, elevando os custos desses planos - e os indivíduos que morressem antes estariam deixando suas reservas em favor da seguradora.

Para a Federação Americana dos Servidores dos Estados, Condados e Municípios (AFSCME), os planos de BD provêem melhores benefícios aos servidores na aposentadoria, mas também são a melhor alternativa de política pública para os governos. Segundo a AFSCME, os planos de BD provêem segurança de renda garantida a trabalhadores, não importa o que acontece no mercado de títulos e valores, quanto tempo o servidor vive depois de aposentadoria, ou se sofre qualquer situação de invalidez ou incapacidade para o trabalho. Os servidores não ficam sujeitos a risco de investimento, e os fundos de pensão podem investir seus ativos numa mistura ótima de potencial de crescimento e risco. Além disso, o benefício da aposentadoria não depende de uma escolha individual e de quanto o indivíduo está disposto a "poupar". As contribuições obrigatórias são ajustadas periodicamente, vinculando o direito ao benefício definido à obrigação de contribuir. Outra vantagem é que os planos BD prevêem mecanismos de reajuste das aposentadorias com base no custo de vida, o que não existe, normalmente, em planos de CD. Outra desvantagem dos planos CD é que os benefícios de risco são cobertos por um custo adicional, já que a contribuição normal e o sistema de capitalização individual não provêem nenhum benefício dessa natureza. Para os patrocinadores, os planos de BD são melhores porque permitem prover melhor a reposição de renda dos servidores na aposentadoria, e além disso os planos de CD não são capazes de afastar problemas orçamentários. A mudança de um plano BD ou em regime de repartição tem custos de transição muito elevados, no curto e médio prazos, especialmente para regimes não lastreados em reservas constituídas previamente. Os planos de BD são um valioso incentivo para que a carreira no serviço público seja preservada, atraindo e retendo servidores mais qualificados que poderiam ganhar mais no setor privado. Além disso, os planos CD enfraquecem os fundos de pensão, principalmente quando os benefícios são "comprados" de seguradoras privadas, reduzindo a sua capacidade de investimento e alavancagem da economia no longo prazo.

Segundo respeitados especialistas, a melhor solução é permitir que sejam adotados planos híbridos, ou seja, planos que combinem elementos de BD e CD. O argumento central é de que nenhum plano pode satisfazer todos os objetivos de todo empregador. Planos de BD e CD têm cada um vantagens específicas, a depender dos objetivos dos empregados e empregadores. Esta é a razão para que a maioria dos empregadores mantenha planos de BD e planos de CD. Assim, equilibram a competitividade e criação de oportunidades de poupança para empregados com a garantia de que estarão direcionando seus recursos para os empregado certos. Como os ingredientes básicos em uma receita, cada tipo de plano tem seu lugar no programa de benefício de um empregador. O truque está reunindo uma mistura isso tem a medida certa de cada.

O Substitutivo ao PLP nº 09/99 ignora todo esse debate, assumindo como indispensável, insubstituível e excludente de qualquer outra alternativa a adoção de planos de CD no serviço público. A inadequação dessa opção evidencia que, diferentemente de atender ao interesse público, ela poderá estar atendendo a outros interesses, notadamente o de tornar os fundos de pensão menos atraentes para os servidores públicos, ou menos vinculados à permanência na carreira, inserindo componentes imediatistas ou individualistas que são incompatíveis com a idéia de um serviço público profissionalizado e cujos integrantes disponham de garantias adequadas de uma renda estável na passagem para a inatividade ou em situações de risco. A existência de um regime de previdência complementar não pode perder de vista que é essa a sua finalidade principal - as externalidades positivas geradas pela elevação do nível de poupança, ou a eventual redução de gastos com inativos e pensionistas, por exemplo, são apenas subprodutos que não podem ser vistos como mais importantes do que a garantia das aposentadorias em níveis adequados para os servidores que se mantém por longo período a serviço da coletividade.

(em 22.11.2000)