Liderança do Partido dos Trabalhadores

Assessoria da Bancada

Assunto: Medida Provisória nº 2.146-1, de 4 de maio de 2001.

Cria as Agências de Desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, extingue a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM e a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, e dá outras providências.

NOTA TÉCNICA PARA USO INTERNO DA BANCADA

ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E ORGANIZACIONAIS[1]

Foi editada no dia 2 de maio de 2001 a Medida Provisória nº 2.145, que cria as Agências de Desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, extingue a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM e a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, e dá outras providências. No dia 4 de maio, a MP foi reeditada, com alterações, passando a vigorar sob o nº 2.146-1.

Estruturada em 52 artigos, a Medida Provisória revoga inúmeros instrumentos legais relacionados às duas entidades e suas competências. Extingue a SUDENE e a SUDAM, e em seu lugar cria duas novas autarquias, a Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA, e a Agência de Desenvolvimento do Nordeste – ADENE. Essas entidades, em suas respectivas áreas de atuação – Amazônia e Nordeste legais – terão competências de propor e coordenar planos de desenvolvimento, gerir os respectivos Fundos de Desenvolvimento, aprovar projetos a serem executados em seu âmbito, autorizar contratação e liberar recursos desses Fundos, auditar e avaliar os resultados da aplicação dos recursos dos fundos, implementar estudos e pesquisas destinados à identificação de potencialidades e vulnerabilidades sócio-econômicas e ambientais e propor estratégias e ações, fortalecer estruturas produtivas em cada região, promover ações voltadas ao desenvolvimento social, estruturar e implementar redes de informações em apoio às atividades produtivas, promover a cooperação técnica, tecnológica e financeira com organismos nacionais ou internacionais, elaborar estudos de viabilidade de projetos de integração e desenvolvimento regional, implementar programas de capacitação gerencial, de formação e qualificação de recursos humanos para o mercado regional, realizar estudos de ordenamento e gestão territorial e avaliar impactos das ações de integração e de desenvolvimento na região, e verificar a adequabilidade dos projetos à política de desenvolvimento regional.

As autarquias terão estruturas definidas em regulamento, contanto com uma Diretoria Colegiada, composta por um Diretor-Geral e três diretores (sendo pelo menos um deles servidor público federal), uma Procuradoria-Geral e uma Auditoria-Geral. O Diretor-Geral e os demais diretores serão nomeados após aprovação pelo Senado Federal. É vedada a nomeação, como diretor, de quem tenha nos doze meses anteriores mantido vínculos com empresas que tenham projetos submetidos ou aprovados pela ADA ou ADENE.

Serão geridas por contrato de gestão, firmado pelo Ministro da Integração Nacional e pelo Diretor Geral de cada Agência, e previamente aprovado pelos Conselhos Deliberativos para o Desenvolvimento da Amazônia, no caso da ADA, e do Nordeste, no caso da ADENE, os quais integrarão a estrutura do Ministério da Integração Nacional e terão ainda as competências de aprovar o Plano de Desenvolvimento da Amazônia e do Nordeste, e o Plano de Financiamento Plurianual, estabelecer diretrizes e prioridades para o financiamento do desenvolvimento regional, supervisionar a execução do Plano de Desenvolvimento da Amazônia ou do Nordeste. Em caso de descumprimento injustificado do contrato de gestão, o Diretor Geral poderá ser exonerado.

Como normas de transição, prevê a MP a extinção da SUDAM e da SUDENE, passando suas competências para a União, que as sucederá em seus direitos e obrigações; simultaneamente, a União exercerá, até a instalação da ADA e ADENE, por meio do Ministério da Integração Nacional, as competências das novas autarquias criadas. Também fica o Ministério da Integração Nacional responsável pelo inventário das entidades extintas e administração de seus projetos em andamento. A instalação das entidades dar-se-á com a publicação de suas estruturas regimentais no Diário Oficial da União.

Ficam transferidos, para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, os quadros de servidores ativos, os cargos em comissão e funções de confiança da SUDAM e SUDENE, os quais poderão ser aproveitados em outros órgãos ou ficarão em disponibilidade, posto que não serão totalmente aproveitados pelas novas autarquias em seus quadros de pessoal. Embora o governo alegue que a SUDAM e a SUDENE tinham excesso de servidores (1122 na SUDENE e 544 na SUDAM, segundo dados de 1997), a ADA e a ADENE, que poderiam absorver esses servidores, poderão, por 24 meses, inclusive, requisitar livremente servidores de outros órgãos ou entidades, permissão que parte do pressuposto de que as mesmas não têm quadro próprio nem capacidade técnica instalada, como de resto prevê o art. 48 ao dispor que “enquanto não dispuserem de qualidade técnica para análise de viabilidade econômico-financeira de projetos e avaliação de risco dos tomadores” a ADA e ADENE firmarão convênio ou contrato com entidades federais detentoras de experiência nessas matérias.

A ADA e a ADENE nascem, assim, sem quaisquer passivos, sem quaisquer ônus ou problemas originados das gestões passadas da SUDENE e SUDAM. Receberão, contudo, as dotações orçamentárias consignadas às entidades extintas, o que caracteriza, claramente, a sucessão entre elas.

Quanto à constitucionalidade da Medida Provisória, impõe-se de imediato argüir-se a sua compatibilidade com o que estabelece o art. 37, XIX da CF, o qual estabelece que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia”. A edição de medida provisória para suprir tal requisito constitucional ofende diretamente o princípio da harmonia e independência entre os Poderes da República, o qual acha-se expresso, no texto constitucional, no seu artigo 2º. É princípio fundamental da República Federativa do Brasil, e tem como corolário a divisão de competências entre os Poderes, estabelecida no Título IV da Constituição, impondo o respeito recíproco às competências de cada um, indispensável ao Estado democrático de Direito.

Quanto ao Poder Legislativo, a Constituição Federal estabelece, dentre as competências do Congresso Nacional, arroladas no art. 48, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre a criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública e a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções públicas (art. 48, X e XI). A exigência de lei para tais matérias, além disso, é reiterada pelo art. 61, § 1º, II, que estabelece serem de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica (alínea “a”) e a criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública (alínea “e”).

Tais competências legislativas são corroboradas em vista da previsão do art. 37, XIX, com a redação dada pela EC nº 19/98, que estabelece que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresas públicas, sociedades de economia mista e de fundação”. Além disso, a Constituição prevê, no seu art. 88, que a lei disporá sobre a criação, estruturação e atribuições dos Ministérios.

Estes limites, impostos objetivamente, têm como escopo disciplinar a estruturação administrativa federal, subordinando, à apreciação do Congresso Nacional, respeitada a iniciativa privativa do Presidente da República, as propostas destinadas à criação, transformação e extinção de cargos públicos, organização dos ministérios, órgãos e entidades da administração, como é o caso da SUDENE e da SUDAM, de modo a controlar o gasto público e estabelecer juízo sobre a oportunidade, conveniência e mérito das medidas que o Presidente da República julgar necessárias para exercer o seu mandato.

O dispositivo infringe tanto o art. 37, XIX, quanto o art. 68 da Constituição, ao instituir delegação legislativa por meio impróprio e, simultaneamente, autorizar a criação de autarquia sem que seja atendido o requisito de lei específica, em sentido formal e material. Tal requisito significa que, para que seja criada a autarquia referida no art. 37, será necessária a apreciação, pelo Congresso, de uma proposição voltada especificamente para tal finalidade, veiculada na forma de projeto de lei, e nunca de medida provisória, ainda mais quando o art. 246 da CF veda o uso de medida provisória para o cumprimento de dispositivos da Carta de 1988 alterados a partir de 1995, como é o caso do art. 37, XIX.

Além disso, peca a medida provisória em vários outros pontos, tanto na forma quanto no conteúdo.

Preliminarmente, mostra-se irrazoável a extinção das autarquias constituídas há mais de 30 ou 40 anos, com inestimáveis serviços prestados ao País, a pretexto de combater-se a corrupção em que estão envolvidas por obra e graça, essencialmente, de seus dirigentes escolhidos por critérios políticos pelo Presidente da Replica. Extinguir uma autarquia por tal razão equivale a e condenar à morte uma multidão pelo delito de alguns de seus integrantes, como se fosse impossível identificar e punir os culpados.

Ademais, mostra-se a medida adotada um caso de “trocar seis por meia dúzia”, posto que as formulações propostas poderiam ser adotadas sem a extinção da SUDAM e da SUDENE; bastaria alterar-se a legislação que rege as próprias entidades, sem a necessidade de criar-se duas novas autarquias para funções praticamente idênticas às que já vinham sendo exercidas por duas outras autarquias no campo do desenvolvimento regional.

Quanto às deficiências do texto editado, constatou-se, por exemplo, na edição original, que as limitações ao exercício de cargos de direção nas novas entidades não eram isonômicas: no caso da ADENE, a vedação atingia aquele tenha tido vínculo com empresa que tenha projeto por ela aprovado, enquanto na ADA vedava-se também quem tenha tido projeto a ela submetido, mesmo que não tenha sido aprovado; no caso da ADA, as limitações não atingiam quem tivesse qualquer débito com o Tesouro, enquanto na ADENE além da vedação de vínculo, era também vedada a nomeação de devedores do Tesouro. Injustificável tal diferença de tratamento, demonstrando maior rigor ora num ora noutro caso. E, com efeito, o erro foi reconhecido, em parte, pelo Poder Executivo, que corrigiu – para o pior - a disparidade quanto à vedação de ser nomeado para cargo de direção quem tenha débito com o Tesouro, abrindo o espaço para os inadimplentes em ambas as agências.

Uma outra incongruência é a previsão, no caso da ADA, de que o Diretor-Geral será o ordenador de despesas e responsável pela prática de atos de gestão necessários ao alcance de seus objetivos (art. 17, XIII), competência afinal deferida ao Diretor Geral da ADENE pela MP reeditada. No entanto, a assinatura de convênios, acordos e contratos, no caso da ADA, deverão ser previamente aprovados pela Diretoria Colegiada, exigência que não é feita no caso da ADENE. Por óbvio trata-se de competência comum ao diretor-geral em qualquer entidade, sendo sadia a previsão de submissão prévia à Diretoria colegiada, mas o tratamento diferenciado entre as duas autarquias revela aqui falha na formulação da MP que por nenhuma razão se justifica.

Ao prever a regra de nomeação dos diretores das entidades, há uma grave incoerência. Como o Diretor-Geral das Agencias não é nomeado para mandato fixo, a disposição que prevê no artigo 20 que o mesmo poderá ser exonerado em caso de descumprimento do contrato de gestão é uma rematada bobagem. Trata-se de cargo de livre nomeação e exoneração, logo pode ser demitido a qualquer momento que convenha ao Presidente. A previsão de que será aprovado pelo Senado nada assegura em termos de independência, apenas divide a responsabilidade pela má escolha que o Presidente da República possa fazer, pois a aprovação pelo Senado não é garantia de idoneidade ou competência. E não se trata, aqui, de fixar mandato: o exercício das funções de direção nessas instituições não requer as garantias contra a perda do cargo, pois não exercem atividade que deva ser mantida imune do comando político, embora deva, sim, ser mantida imune da corrupção e do clientelismo. Para isso, no entanto, o que se requer é auditoria, fiscalização, controle social e respeito á lei e à moralidade, coisas que a simples criação de duas novas autarquias nos moldes propostos não irá resguardar ou atender.

Um outro aspecto digno de nota diz respeito à sucessão das entidades extintas. A assunção pela União dos direitos e obrigações das entidades extintas permitirá que todos os “esqueletos” decorrentes das gestões fraudulentas da SUDENE e da SUDAM sejam devidamente sepultados por um coveiro desconhecido, como se a história pudesse ser contada a partir do momento zero e como se bastasse isso para que os agentes corruptores fossem excluídos do processo.

No que se refere à sua instalação e funcionamento, a previsão de que as novas autarquias poderão valer-se de serviços de outras entidades federais para proceder à análise de viabilidade econômico-financeira mostra a gravidade do julgamento do Executivo quanto à capacidade técnica da SUDAM e da SUDENE, entidades com mais de 30 e 40 anos de atuação. Com uma canetada, centenas de servidores tem sua idoneidade e capacidade postas em cheque, e de plano são considerados inservíveis e inaproveitáveis; enquanto isso, o Banco da Amazônia, o Banco do Nordeste ou outras entidades federais que já têm elas mesmas deficiências de pessoal poderão suprir tais necessidades, exercendo competência que é das autarquias, até que um “ato” do Presidente da República reconheça que já dispõem de tal capacidade técnica.

Ainda quanto à previsão de meios para o funcionamento das novas autarquias, a medida provisória, nesse particular, é de uma fragilidade total, pois não houve qualquer preocupação quanto à criação dos cargos efetivos ou comissionados necessários ao seu funcionamento, nem tampouco com a sua estrutura administrativa em termos materiais e humanos. São “autarquias de papel”, que irão se estruturar, provavelmente, mediante a contratação de serviços de terceiros, consultorias, terceirizações e outros artifícios menos transparentes ainda, a fim de burlar os requisitos constitucionais que regem a Administração Pública. Já nascem, assim, sob o signo da burla e da fraude, e de forma tão canhestra que certamente exigirão outras medidas legais para sua operacionalização, não dadas pela medida provisória feita de afogadilho.

Assim, a um primeiro exame, do ponto de vista constitucional revela-se incompatível o uso de medida provisória para extinguir e criar entidades que têm natureza permanente e exercem atividades típicas de Estado; quanto ao mérito, mostra-se inócua, inútil, desnecessária e irrazoável a criação de duas novas autarquias para fazer o que outras já vinham fazendo. E, por fim, mostra-se irrazoável, injusta, anti-isonômica, contrária ao princípio da impessoalidade e altamente discriminatória a decisão de substituir-se, integralmente, o quadro de pessoal da SUDENE e da SUDAM por uma estrutura ainda inexistente, que sequer foi constituída e que por isso mesmo terá suas funções supridas por tempo indeterminado por outros meios, irregulares à luz do que define o art. 37, II da CF, se vier a ocorrer como desde logo se presume.

Em conclusão, é de ser liminarmente rejeitada a medida provisória, devendo ser considerada a possibilidade de argüir-se a sua inconstitucionalidade formal e material, notadamente por ausência dos pressupostos de urgência e relevância e uso em contrário ao que dispõe o art. 37, XIX da CF; no mérito, emendas poderão ser apresentadas, no prazo regimental de cinco dias a contar de sua publicação, a fim de que sejam sanadas algumas imperfeições, embora, no essencial, seja ela insanável.

Em 8 de maio de 2001.

Luiz Alberto dos Santos

Assessoria da Bancada