Partido dos
Trabalhadores |
EXCELENTÍSSIMO SENHOR
PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
DD. MINISTRO CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO
O PARTIDO DOS TRABALHADORES, partido político com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral (Resolução nº 11.165, de 11 de junho de 1982), com representação no Congresso Nacional, onde recebe intimações, vem, por seus advogados firmatários, propor, com amparo nos artigos 102, inciso I, alínea "a" e 103, inciso VIII, ambos da Constituição Federal, propor, bem como com fundamento na Lei Federal n.º 9.868/99, a presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
com pedido de liminar
em face da Medida Provisória nº 1.984-19, de 29 de junho de 2000, publicada no Diário Oficial da União de 30 de junho de 2000, pelas razões de fato e de direito a seguir expostas:
I – DA NORMA
LEGAL INCONSTITUCIONAL
O Excelentíssimo Senhor Presidente da República editou e fez publicar no Diário
Oficial da União de 30 de junho de 2000 a Medida Provisória n° 1.984-19, de 29 de junho
de 2000, que “acresce e altera dispositivos das Leis n.ºs 8.437, de 30 de junho de
1992, 9.028, de 12 de abril de 1995, 9.494, de 10 de setembro de 1997, 7.347, de 24 de
julho de 1985, 8.429, de 2 de junho de 1992, 9.704, de 17 de novembro de 1998, do
Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de
1993.
Pretende-se, pela presente Ação Direta, argüir a total inconstitucionalidade formal da Medida Provisória nº 1.984-19, bem assim, em particular, a inconstitucionalidade material dos seguintes artigos da referida Medida Provisória:
"Art.
1º. ................................................................................
.............................................................................................
§
4º Nos casos em que cabível medida
liminar, sem prejuízo da comunicação ao dirigente do órgão ou entidade, o respectivo
representante judicial dela será imediatamente intimado.
§
5º Não será cabível medida liminar que
defira compensação de créditos tributários ou previdenciários." (NR)
"Art.
4º ..............................................................................
.............................................................................................
§
2º O Presidente do Tribunal poderá ouvir o
autor e o Ministério Público, em setenta e duas horas.
§
3º Do despacho que conceder ou negar a
suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na
sessão seguinte a sua interposição.
§
4º Se do julgamento do agravo de que trata
o parágrafo anterior resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se
pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente
para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
§
5º É cabível também o pedido de
suspensão a que se refere o parágrafo anterior, quando negado provimento a agravo de
instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo.
§
6º A interposição do agravo de
instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus
agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere
este artigo.
§
7º O presidente do tribunal poderá
conferir ao pedido efeito suspensivo liminar, se constatar, em juízo prévio, a
plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.
§
8º Ao verificar que a liminar esgotou, no
todo ou em qualquer parte, o objeto da ação ou foi deferida em flagrante ofensa à lei
ou a jurisprudência de tribunal superior, o presidente do tribunal poderá suspendê-la
com eficácia retroativa à data em que foi concedida, tornando sem efeito qualquer ato
executivo dela decorrente.
§
9º As liminares cujo objeto seja idêntico
poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presidente do tribunal estender
os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido
original." (NR)
"Art.
4º-A. Nas ações rescisórias propostas
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como pelas autarquias e
fundações instituídas pelo Poder Público, caracterizada a plausibilidade jurídica da
pretensão, poderá o tribunal, a qualquer tempo, conceder medida cautelar para suspender
os efeitos da sentença rescindenda." (NR)
Art.
2º O art. 6º da Lei nº 9.028, de 12 de
abril de 1995, passa a vigorar acrescido dos §§ 2º e 3º, renumerando-se o atual
parágrafo único para § 1º:
"§
2º As intimações a serem concretizadas
fora da sede do juízo serão feitas, necessariamente, na forma prevista no art. 237,
inciso II, do Código de Processo Civil.
§
3º Aplica-se aos procuradores ou advogados
integrantes dos órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União o contido no caput e no
§ 2º deste artigo, quanto aos processos em trâmite na justiça de primeiro grau de
jurisdição." (NR)
Art.
3º A Lei no 9.028, de 1995, passa a vigorar
com as seguintes alterações:
.............................................................................................
‘Art.
19 ............................................
§
5º As transposições efetivadas por este
artigo alcançaram tão-somente servidores estáveis no serviço público, mencionados no
item I do caput." (NR)’
"Art.
19-A. São transpostos, para a Carreira de
Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, os atuais cargos efetivos da
Administração Federal direta, privativos de bacharel em Direito, cujas atribuições,
fixadas em ato normativo hábil, tenham conteúdo eminentemente jurídico e correspondam
àquelas de assistência fixadas aos cargos da referida Carreira, ou as abranjam, e os
quais:
I
- estejam vagos; ou
II
- tenham como titulares servidores, estáveis no serviço público, que:
a)
anteriormente a 5 de outubro de 1988 já detinham cargo efetivo, ou emprego permanente,
privativo de bacharel em Direito, de conteúdo eminentemente jurídico, nos termos do
caput, na Administração Federal direta, autárquica ou fundacional, conforme as normas
constitucionais e legais então aplicáveis;
b)
investidos após 5 de outubro de 1988, o tenham sido em decorrência de aprovação em
concurso público ou da aplicação do § 3o do art. 41 da Constituição.
§
1º Nas situações previstas no inciso II,
a transposição objeto deste artigo abrange os cargos e seus titulares.
§
2º A transposição de servidor egresso de
autarquia ou fundação pública federal, prevista no inciso II, alíneas "a" e
"b", alcança tão-somente aquele que passou a integrar a Administração direta
em decorrência da extinção ou da alteração da natureza jurídica da entidade à qual
pertencia, e desde que as atribuições da respectiva entidade e o seu quadro de pessoal
tenham sido, por lei, absorvidos por órgãos da Administração direta.
§
3º Às transposições disciplinadas neste
artigo aplicam-se, também, a correlação e os procedimentos constantes do art. 19 desta
Lei (§§ 2o, 3o e 4o).
§
4º As transposições de que trata este
artigo serão formalizadas em ato declaratório do Advogado-Geral da União.
§
5º Os eventuais efeitos financeiros, das
transposições em referência, somente serão devidos, aos seus beneficiários, a partir
da data em que publicado o ato declaratório, objeto do parágrafo anterior.
§
6º Os titulares máximos dos órgãos da
Administração Federal direta, nos quais existam cargos na situação descrita no caput e
inciso I, deverão indicá-los à Advocacia-Geral da União, por intermédio do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, explicitando, relativamente a cada
cargo vago, sua origem, evolução, atribuições e regência normativa.
§
7º Cada caso deverá ser instruído pelo
órgão de recursos humanos do respectivo Ministério ou Secretaria de Estado, com a
documentação necessária a comprovar que o servidor atende ao disposto neste artigo,
após o que deverá ser encaminhado ao Advogado-Geral da União, na forma por ele
regulamentada, acompanhado de manifestação conclusiva do respectivo órgão de
assessoramento jurídico." (NR)
"Art.
21. Aos titulares dos cargos de Advogado da
União, de Procurador da Fazenda Nacional e de Assistente Jurídico das respectivas
carreiras da Advocacia-Geral da União incumbe representá-la judicial e
extrajudicialmente, bem como executar as atividades de assessoramento jurídico do Poder
Executivo, conforme dispuser ato normativo do Advogado-Geral da União." (NR)
"Art.
24-A. A União, suas autarquias e
fundações, são isentas de custas e emolumentos e demais taxas judiciárias, bem como de
depósito prévio e multa em ação rescisória, em quaisquer foros e instâncias.
Parágrafo
único. Aplica-se o disposto neste artigo a
todos os processos administrativos e judiciais em que for parte o Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço - FGTS, seja no pólo ativo ou passivo, extensiva a isenção à pessoa
jurídica que o representar em Juízo ou fora dele." (NR)
Art.
4º A Lei no 9.494, de 10 de setembro de
1997, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:
"Art.
1º-A. Estão dispensadas de depósito
prévio, para interposição de recurso, as pessoas jurídicas de direito público
federais, estaduais, distritais e municipais." (NR)
"Art.
1º-B. O prazo a que se refere o caput do
art. 730 do Código de Processo Civil passa a ser de trinta dias." (NR)
...........
"Art.
2º-A. A sentença civil prolatada em ação
de caráter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e
direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da
propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão
prolator.
Parágrafo
único. Nas ações coletivas propostas
contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas autarquias e
fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da
assembléia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos
seus associados e indicação dos respectivos endereços." (NR)
"Art.
2º-B. A sentença que tenha por objeto a
liberação de recurso, inclusão em folha de pagamento, reclassificação, equiparação,
concessão de aumento ou extensão de vantagens a servidores da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, inclusive de suas autarquias e fundações, somente
poderá ser executada após seu trânsito em julgado.
Parágrafo
único. A sentença proferida em ação
cautelar só poderá ter caráter satisfativo quando transitada em julgado a sentença
proferida na ação principal." (NR)
Art.
5º Os prazos referidos no art. 26 da Lei no
9.651, de 27 de maio de 1998, ficam prorrogados por mais vinte e quatro meses a partir do
seu término.
Art.
6º Os arts. 1º e 2º da Lei no 7.347, de 24
de julho de 1985, passam a vigorar com as seguintes alterações:
"Art.
1º .............................................................................................
.............................................................................................
V
- por infração da ordem econômica e da economia popular.
Parágrafo
único. Não será cabível ação civil
pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições
previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados."
(NR)
....................
Art.
9º O art. 467 do Decreto-Lei nº 5.452, de
1º de maio de 1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), passa a vigorar acrescido do
seguinte parágrafo único:
"Parágrafo
único. O disposto no caput não se aplica à
União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e as suas autarquias e
fundações públicas." (NR)
................
Art.
14. Ficam convalidados os atos praticados com
base na Medida Provisória no 1.984-18, de 1º de junho de 2000.
.................”
Trata-se, como se procurará demonstrar, de norma jurídica repleta de inconstitucionalidades – formais e materiais – que saltam aos olhos de qualquer cidadão atento à natureza e extensão do Estado Democrático de Direito. Longe de requerer o uso de “lupa”, se trata tão somente de cotejar o texto constitucional, a doutrina e a jurisprudência, os princípios de Direito albergados na ordem constitucional, para que se possa constatar o grau de arbitrariedade contido na Medida Provisória nº 1.984-19/2000.
Conforme se procurará demonstrar ao longo da presente ADIN, são violados, pelos dispositivos supra transcritos, os seguintes princípios e dispositivos da Carta da República:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
...............
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
..............
XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;
............
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
...........
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
LXX -o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados."
..........
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;
...........
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:"
............
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
..............
§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
............”
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.
Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.
Art. 109. ...................................................................................................:
§ 2º - As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.
..........
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 1º - São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
............
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
...........
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
............
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
§ 1º - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 2º - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.
............
Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei.”
III - DAS DIVERSAS
INCONSTITUCIONALIDADES
III.a - Da
inconstitucionalidade por ofensa ao art. 59 da CF
A Medida Provisória nº 1.984-19, editada em 29 de junho de 2000, é reedição da MP nº 1.798, editada em 13 de janeiro de 1999.
A versão original da medida provisória acrescentava dispositivos à Lei nº 9.028/95, através de quatro artigos. Em sua primeira reedição (Medida Provisória nº 1.798-1, de 11 de fevereiro de 1999) foi ela ampliada para oito artigos, o primeiro dos quais introduziu nova redação aos art. 188 e 485 do Código de Processo Civil, aumentando o prazo para a Fazenda Pública propor ação rescisória e acrescentando os artigos 2º-A e 2º-B à Lei nº 9.494/97, que veicularam restrições à eficácia da sentença prolatada em ação de caráter coletivo.
Em 22 de abril de 1999 essa Colenda Corte deferiu liminar para suspender a eficácia da nova redação dos art. 188 e 485 do CPC, constante da sua reedição editada em 9 de abril de 1999[1]. Em 2 de junho de 1999, foi publicada a edição de nº 1.798-5, onde os dispositivos suspensos foram suprimidos.
A mesma MP foi reeditada sob nº 1.906-6 a 10 e, finalmente, 1984-12. A partir da reedição datada de 11 de janeiro de 2000 (MP 1984-13) foram introduzidas alterações n Lei nº 8.437/92, através da inserção de dois parágrafos no artigo 4º, dispondo sobre os recursos cabíveis na decisão liminar concedida em ações movidas contra o Poder Público.
Na reedição seguinte – 1984-15 – acrescentou-se o parágrafo 4º do art. 1º da mesma Lei nº 8.37/92, determinado que “nos casos em que cabível medida liminar, sem prejuízo da comunicação ao dirigente do órgão ou entidade, o respectivo representante judicial dela será imediatamente intimado”. Na mesma oportunidade, modificou-se a redação da Lei nº 9.028/95, criando-se no Gabinete do Advogado Geral da União a Coordenadoria dos Órgãos Vinculados, ampliando grandemente os poderes normativos do Advogado-Geral da União.
Finalmente, sobreveio a MP 1.984-16, reeditada sem novas modificações. No entanto, a MP nº 1.984-17, editada em 6 de abril de 2000, incorporou alteração ao art. 741 do Código de Processo Civil, acrescentando-lhe parágrafo para declarar inexigível o título judicial fundado em lei, ato normativo ou em sua interpretação ou aplicação declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal”.
Na reedição de 1ºde junho de 2000 – MP nº 1.984-18 – foram introduzidos três novos artigos: no art.11, determinando-se a audiência da Advocacia-Geral da União em caso de controvérsia jurídica entre entidades da Administração Federal indireta; no artigo 12, afastando do duplo grau de jurisdição as sentenças proferidas contra a União, suas autarquias e fundações, quando a respeito da controvérsia o Advogado-Geral da União ou outro órgão administrativo competente houver editado súmula ou instrução normativa determinando a não interposição de recurso voluntário. E, por último, o artigo 13, criando um cargo de Adjunto do Advogado-Geral da União.
Os quatro artigos da Medida Provisória original foram, portanto, ampliados para 14. Enquanto a MP originária alterava uma única lei, a Medida Provisória ora em sua edição de nº 1.984-19 altera dez diplomas legais, entre os quais a Lei nº 8.437/92, a Lei nº 9.494/97, a Lei nº 7.34785, a Lei nº 8.492, a Lei nº 5.869/73 e a Lei nº 9.028/95, além de normas jurídicas específicas, de existência autônoma.
Formou-se ela de dispositivos tratados pela MP 1.774-21 (1ª edição em 11/6/97-MP nº 1.577), de 13/1/99 (arts. 1º e 2º) que se somaram aos dispositivos tratados pela MP nº 1.798, de 13/1/99 (arts. 3º, 4º, parte do art. 5º e art. 6º), bem como de dispositivos contidos em Projeto de Lei (PL) remetido pelo Executivo à Câmara dos Deputados (PL nº 4.071/98, que dispõe sobre a abrangência das sentenças prolatadas em ações coletivas contra a Fazenda Pública) (outra parte do art. 5º), além de um outro item, que visa a dificultar o acesso ao Poder Judiciário (também incluso em seu art. 5º), e vários outros acrescidos em suas sucessivas reedições, conforme citados.
Assim, já no plano formal revela-se inconstitucional a Medida Provisória, por ofensa ao art. 59 da Constituição, que em seu parágrafo único exige a observância de princípios relativos à elaboração e consolidação das leis estabelecidos pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que regulamenta o parágrafo único do art. 59, da CF.
Esta Lei, que atende ao que determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição, estabelece, em seu artigo 1º, seu campo de aplicação, o qual inclui as medidas provisórias e demais atos normativos referidos no art. 59 da Constituição Federal. Determina ainda a Lei Complementar nº 95 que os atos normativos deverão observar determinados princípios, elencados no seu art. 7º:
“Art. 7º. O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios:
I - excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;
II - a lei não conterá matéria estranha ao seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão;
III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão específica quanto o possibilite o conhecimento técnico ou científico da área respectiva;
IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.”
A Medida Provisória nº 1.984-19 ora impugnada, fere, simultaneamente, o caput e os incisos I, II e IV do art. 7º supra transcrito, como desde logo se percebe por sua ementa:
“Acresce
e altera dispositivos das Leis nos 8.437, de 30 de junho de 1992, 9.028,
de 12 de abril de 1995, 9.494, de 10 de setembro de 1997, 7.347, de 24 de julho de 1985,
8.429, de 2 de junho de 1992, 9.704, de 17 de novembro de 1998, do Decreto-Lei no
5.452, de 1o de maio de 1943, e da Lei no 5.869, de 11
de janeiro de 1973, e dá outras providências..”
Preliminarmente, vale ressaltar que essa miscelânea de textos legais e tratamento, numa mesma medida provisória, de matérias distintas, é expressamente vedada pelos incisos I e II e "caput" do supra transcrito art. 7º da Lei Complementar nº 95/98.
No que toca ao art. 1º da Medida Provisória, a sua redação não corresponde ao comando da Lei Complementar, pois dirige-se a alterar dispositivos diversos da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, dispondo sobre intimações em casos em que cabível medida liminar, agravos de instrumento, suspensão de medidas liminares, além de permissão de que, nas ações rescisórias impetradas pela União, Estados, DF e Municípios, suas autarquias e fundações, possa ser concedida medida cautelar, a qualquer tempo, para suspender efeitos da sentença rescindenda. Tema que, a rigor, não guarda conexão com os anteriores, senão pelo fato de, genericamente, tratar-se de matéria processual.
No artigo 2º, trata a Medida Provisória de instituir alteração ao art. 6º da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, acrescentando-lhe parágrafos, a fim de assegurar privilégio aos representantes judiciais da União e de seus órgãos vinculados no que toca às intimações efetivadas fora da sede do juízo. Norma, também, desvinculada daquela contida no artigo anterior.
Já no art. 3º, altera-se o art. 3º da Lei nº 9.028, que trata da organização da Advocacia-Geral da União, para conferir ao Advogado-Geral da União a prerrogativa de desativar procuradorias da União ou dispor sobre a reestruturação de procuradorias regionais. Altera-se também o art. 4º da mesma Lei, para autorizar órgãos públicos a designarem servidores públicos para que atuem como peritos ou assistentes técnicos em feitos específicos, e insere-se novos artigos, criando-se órgãos na estrutura do Gabinete do Advogado-Geral da União, ou para conferir-lhe poderes de avocar feitos, ou de assumir, temporária e excepcionalmente, a representação judicial de autarquias ou fundações públicas. Além disso, aborda-se tema absolutamente diverso: trata-se de permitir, por meio de alteração também à Lei nº 9.028, a transposição de cargos para a Carreira de Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, o que nenhuma relação guarda com a matéria processual.
No art. 4º, introduz-se alterações à Lei nº 9.494, de 1997, desta feita para, simultaneamente, dispensar de depósito prévio para interposição de recursos as pessoas de direito público, restringir o alcance de sentenças prolatadas em ação de caráter coletivo, estabelecer requisitos para a instrução de ações coletivas, e restringir a execução de sentenças em ações cautelares ou que tenha por objeto a liberação de recursos, inclusão em folha de pagamento, reclassificação, equiparação, concessão de aumento ou extensão de vantagens a servidores públicos.
Por sua vez visa o artigo 5º, tão somente, prorrogar prazo fixado na Lei nº 9.651, durante o qual servidores em exercício na Advocacia Geral da União poderão exercer funções de representação judicial.
No art. 6º, impõe-se ao Ministério Público restrições ao ingresso de ações civis públicas, quando envolvam tributos e contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço ou outros fundos de natureza constitucional, cujos beneficiários possam ser individualmente determinados.
Trata o art. 7º de prevenção no caso de ação por ato de improbidade.
Em linha totalmente autônoma, dispõe o art. 8º sobre requisitos para a nomeação de servidor para chefiar órgão jurídico de autarquia ou fundação mantida pela União.
Já o art. 9º trata da não aplicação à União, os Estados, o DF e os Municípios, de dispositivo da CLT (art. 467) relativo ao pagamento de parcelas incontroversas em caso de rescisão de contrato de trabalho quando do comparecimento a audiência de conciliação, sob pena de pagamento em dobro.
O artigo 10, também autônomo, dispõe sobre a inexibilidade de título em execução fundada em sentença, considerando como tal o título judicial fundado em lei, ato normativo ou em sua interpretação ou aplicação declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
O artigo 11 trata da já citada audiência do Advogado-Geral da União quando houver controvérsia de natureza jurídica entre entidades da administração Federal direta e indireta.
E, no art. 12, dispensa-se os órgãos jurídicos da Administração Federal de recorrerem de sentenças quando a respeito da controvérsia houver súmula ou instrução normativa determinando a não-interposição de recurso voluntário.
Dessa enumeração resulta clara a infringência, por tratar-se de ato normativo que trata de distintos objetos, de um amplo leque de conteúdos normativos, independentes e distintos, tendo como único ponto de contato, quiçá, em relação a alguns de seus dispositivos, a vinculação ao tema “matéria processual”, seja sob a ótica dos recursos, seja sob a ótica dos efeitos das sentenças, ou, em relação a outros, a afinidade por tratarem da organização ou cargos da Advocacia-Geral da União.
Verifica-se, portanto, evidente contrariedade ao parágrafo único do art. 59 da Constituição e aos dispositivos da citada Lei Complementar, elaborada em decorrência de comando constitucional expresso, que também está a revelar a incompatibilidade da Medida Provisória em tela, e em especial do dispositivo inquinado, com o sistema constitucional vigente, ofendendo-se, por conseqüência, a hierarquia das normas jurídicas estabelecida no art. 59 e seu parágrafo único da CF. Razão suficiente para, já num primeiro juízo, considerar-se a inadequação da Medida Provisória para a produção de seus efeitos.
Presente, pois, a inconstitucionalidade formal, contrariando o art. 59, parágrafo único da CF, que a redação do art. 18 da Lei Complementar nº 95/98 não afasta, posto que a medida provisória não é norma elaborada mediante processo legislativo regular. O caráter dessa espécie normativa, que emana diretamente da vontade do Chefe do Poder Executivo, não lhe garante a legitimidade, essencial para a produção de efeitos quando presente inexatidão formal, que pressupõe o art. 18 da Lei Complementar nº 95/98. Essa Lei Complementar, que confere eficácia jurídica ao princípio de natureza constitucional segundo o qual o processo legislativo, que compreende a elaboração de medidas provisórias e sua apreciação pelo Congresso Nacional, deve observar o disposto em lei complementar, deve ser observada rigorosamente sob pena de tornar-se írrito o comando constitucional, que requer a lei para a sua integração plena ao mundo jurídico, posto que se trata de norma constitucional de eficácia limitada. A lei emanada dos poderes constituídos – no caso, a medida provisória emanada do Presidente da República – sem observância ao que estipula o art. 59 da Constituição, sem com ela guardar conformidade, à qual deve total obediência, nos termos fixados na Lei que a complementa.
III.b) DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA AO ART. 62 DA CF - AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE URGÊNCIA E RELEVÂNCIA
Mais uma vez traz-se a esse Excelso Pretório o tema da indevida utilização, pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República, das medidas provisórias como meio de sobrepor-se, autocraticamente, à ação do Poder Legislativo.
Idealizada para coibir os abusos cometidos com o também indiscriminado uso do
Decreto-Lei, a Medida Provisória se transformou em instrumento tão nefasto quanto o
anterior, assistindo inteira razão a Péricles Prade ao escrever "apesar do repúdio ao decreto
-lei pelos constituintes, o instituto recém criado, com nova maquiagem, tem
apresentado características mais autoritárias do que o diploma sucedido".[2]
A previsão contida no art. 62 da Carga Magna, que submete o emprego da medida provisória aos requisitos de urgência e relevância, vem sendo continuamente fragilizada pela prática corriqueira da edição de medidas cujo teor não contempla, inequivocamente, tais requisitos, contrariando, por conseqüência, o próprio interesse público que é o único fim lícito a ser perseguido pela conduta do agente político constitucionalmente legitimado para sua edição. De instrumento excepcional destinado a atender a situações emergenciais que não pudessem aguardar os procedimentos legislativos ordinários, sem os riscos de provocar prejuízos à ordem econômica, política ou social do País, o instituto da medida provisória converteu-se numa caricatura do antigo Decreto-Lei, quiçá até mesmo pior do que esse, vez que sem limites expressos quanto ao campo temático.
Além disso, embora de lei não se trate, já que inserida no rol do artigo 59 da
CF como objeto do processo legislativo e também na atividade normativa do Poder
Executivo, a Medida Provisória, que é apenas e tão somente de “ato que tem ‘força de lei’” [3], ou "norma jurídica com força de lei” [4], ou ainda "ato legislativo constitucional delegado, com
força de lei" [5], ou,
finalmente, "ato emergencial, com força de
lei" [6], vem extrapolando o seu caráter temporário e
precário e a sua natureza de mera lei em sentido material, seja pela via das contínuas e
sucessivas reedições, seja pela utilização da abusiva e extravagante cláusula de convalidação, seja pela utilização
de disposições derrogatórias de leis vigentes e até mesmo pela revogação - sempre provisória - de medidas provisórias por medidas provisórias.
É de se ressaltar que, como sua fonte inspiradora no constitucionalismo italiano e espanhol - o provvedimenti provvisori con forza di legge, para o qual se exige a configuração de casi straordinari di necessità e d’urgenza[7], no primeiro caso, e, no segundo, nas disposiciones legislativas provisionales, que também exigem a configuração de extraordinaria y urgente necessidad - a Medida Provisória não é mero instrumento a ser utilizado arbitrariamente pelo Presidente da República.
Perscrutando a natureza das expressões “urgente” há que se concluir que seu uso só pode ser autorizado quando se evidencia a necessidade de ter eficácia imediata, quer instantânea, quer duradoura. Ou seja, quando incompatível com a espera pelo processo normal de elaboração da lei pelo Congresso Nacional. Ou, mais concretamente, quando a necessidade da eficácia não pode tolerar a espera de noventa dias, prazo fixado para a aprovação pelo Congresso Nacional de proposições em regime de urgência, tal como dispõe o artigo 64, §§ 1° e 2° da CF. Esclarecedor é o pronunciamento do Exmo. Sr. Ministro Celso de Mello, Relator no RE 166349-9/DF, segundo o qual
“...O que justifica a edição de medidas provisórias é a existência de um estado de necessidade, que impõe ao Poder Executivo a adoção imediata de providências de caráter legislativo, inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação, em face do próprio periculum in mora que certamente decorreria do atraso da prestação legislativa”. (1º Turma, RE 166349-9/DF, DJ 25 nov 1994, Seção I p. 32312).
Quanto à “relevância”, a valoração cabe ao Presidente da República, sem dúvida, mas nos estritos termos da razoabilidade, não podendo a MP servir para regular situações corriqueiras, ou para subverter o processo legislativo ordinário, de modo que o desvio de finalidade, como escreve Nagib Slaibi Filho, pode ser enfrentado pela via da ação direta de inconstitucionalidade[8].. Ou seja, o excesso praticado pelo Presidente deve ser corrigido não só pelo Congresso Nacional, no exame de admissibilidade da Medida, mas principalmente pelo Poder Judiciário de acordo com o sistema de freios e contrapesos estabelecido pela própria Constituição.
Acerca dessa hipótese, que vem de ser acolhida em recentes julgados por esse Colendo Tribunal, afirma com ênfase Celso Antônio Bandeira de Mello que
“O Judiciário não sai de seu campo próprio nem invade discrição administrativa quando verifica se pressupostos normativamente estabelecidos para delimitar uma dada competência existem ou não existem. (...) Se a Carta Magna tolerasse edição de medidas de emergência fora dessas hipóteses não haveria condicionado sua expedição à pre-ocorrência destes supostos normativos. Segue-se que têm de ser judicialmente controlados, sob pena de ignorar-se o balizamento constitucional da competência para editar medidas provisórias. Com efeito, se relevância e urgência fossem noções só aferíveis concretamente pelo Presidente da República, em juízo discricionário incontrastável, o delineamento e a extensão da competência para produzir tais medidas não decorreriam da Constituição, mas da vontade do Presidente, pois teriam o âmbito que o Chefe do Executivo lhes quisesse dar. Assim, ao invés de estar limitado por um círculo de poderes estabelecido pelo Direito, ele é quem decidiria sua própria esfera competencial na matéria, idéia antinômica a tudo que resulta do Estado de Direito.”[9]
A propósito escreveu o Ministro José Celso de Mello Filho [10]:
“O Chefe do Executivo da União concretiza, na emanação de medidas
provisórias, um direito potestativo, cujo exercício - presentes razões de urgência e
relevância - só a ele compete decidir. Sem prejuízo, obviamente, de igual competência
do Poder Legislativo, a ser exercida a posteriori e, quando tal se impuser, dos próprios
Tribunais e juízes.
Esse poder cautelar geral - constitucionalmente deferido ao Presidente da República - reveste-se de natureza política e de caráter discricionário. É ele, o Chefe do estado, o árbitro inicial da conveniência, necessidade, utilidade e oportunidade de seu exercício.
Essa circunstância, contudo, não subtrai ao Judiciário o poder de
apreciar e valorizar, até, se for o caso, os requisitos constitucionais de edição das
medidas provisórias. A mera possibilidade de avaliação arbitrária daqueles
pressupostos, pelo Chefe do Poder Executivo, constitui razão bastante para justificar o
controle jurisdicional.”
Manifestou-se, ainda, Sua Excelência, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.558, no sentido de que a
“...indevida ocupação, pelo Poder Executivo, do espaço constitucionalmente reservado à atuação da instituição parlamentar provoca graves distorções de caráter jurídico-político, pois as medidas provisórias - considerada a essência democrática do regime constitucional que prevalece no Estado brasileiro - não foram concebidas pela Assembléia Constituinte como instrumentos ordinários de substituição da atividade comum do Congresso Nacional.
O uso compulsivo de medidas provisórias, além de caracterizar abuso no exercício de uma competência extraordinária outorgada pela Carta Política ao Presidente da República, revela-se fator que deforma o sentido democrático das instituições, que desrespeita o princípio da separação de poderes e que transforma a Constituição da República numa peça subalterna desvestida do elevado significado político e jurídico que possui na consciência dos povos livre.” (ADIN n° 1.558-3, Rel. Min. Celso de Mello, Despacho, p. 20-21)
Por fim, acerca da utilização excessiva das medidas provisórias, S. Exa. considera que
“...conduz à instauração de uma práxis degenerativa do próprio sistema constitucional, eis que, ao minimizar indevidamente a importância político institucional do Poder Legislativo, suprime a possibilidade de prévia discussão parlamentar de matérias ordinariamente sujeitas ao poder decisório do Congresso Nacional.” (ADIN n° 1.558-3, Rel. Min. Celso de Mello, Despacho, p. 21)
Manifestou-se, ainda, Sua Excelência, nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade, no sentido de que a
“...indevida ocupação, pelo Poder Executivo, do espaço constitucionalmente reservado à atuação da instituição parlamentar provoca graves distorções de caráter jurídico-político, pois as medidas provisórias - considerada a essência democrática do regime constitucional que prevalece no Estado brasileiro - não foram concebidas pela Assembléia Constituinte como instrumentos ordinários de substituição da atividade comum do Congresso Nacional.
O uso compulsivo de medidas provisórias, além de caracterizar abuso no exercício de uma competência extraordinária outorgada pela Carta Política ao Presidente da República, revela-se fator que deforma o sentido democrático das instituições, que desrespeita o princípio da separação de poderes e que transforma a Constituição da República numa peça subalterna desvestida do elevado significado político e jurídico que possui na consciência dos povos livre.” (ADIN n° 1.558-3, Rel. Min. Celso de Mello, Despacho, p. 20-21)
E, como leciona o professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:
"Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos.
É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o
escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema,
subversão de todos os valores fundamentais, contumélia irremessível a seu arcabouço
lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque com ofendê-lo, abatem-se as
vigas que o sustém e alui-se toda estrutura neles reforçada" (Elementos de Direito
Administrativo, p. 230).
Ou como escreveu EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA: "in"
"La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional", Civitas Editora,
pág. 97:
"La constituición asegura una unidad del ordenamiento esencialmente sobre la base de un "orden de valores" materiales expresso en ella y no sobre las simples reglas formales de produción de normas. La unidad del ordenamiento es, sobre todo, una unidad material de sentido, expressada en unos principios generales de Derecho, que al intérprete toca investigar y descubrir (sobre todo, naturalmente, al intérprete judicial, a la jurisprudência), o la Constituición los há declarado de maneira formal, destacando entre todos, por la decisio suprema de la comunidade que la ha hecho, unos valores sociales determinados que se proclaman en el solemne momento constituyente como primordiales y básicos de toda la vida coletiva. Ninguna norma subordinada - y todas lo son para la Constituición - poderá desconocer ese cuadro de valores básicos y todas deberán interpretar-se en el sentido de hacer posible con su aplicación el servício, precisamente, a dichos valores.
Esos princípios, cuyo alcance non es posible, naturalmente, intentar determinar aqui, si se destacan como primarios en todo el sistema y protegidos en la hipótesis de reforma constitucional, presentan, por fuerza, una "enérgica pretención de validez", en la frase de BACHOF que más atrás hemos citado, y constituyen, por ello, los principios jerárquicamente superiores para presidir la interpretación de todo el ordenamiento, comezando por lá de la Constitución misma." (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Civitas Editora, pág. 97)
Apesar disso, tem-se tornado prática corriqueira a utilização de medidas provisórias com força de lei não apenas para regular matérias que carecem dos pressupostos de urgência e relevância, circunstância que fortalece a impressão de estar-se a permitir afronta aos limites constitucionais, como de resto já admitia, em 1990, o então Senador Fernando Henrique Cardoso ao criticar o uso excessivo das medidas provisórias pelo então Presidente Fernando Collor de Mello:
“O Executivo abusa da paciência e da inteligência do país, quando insiste em editar medidas provisórias sob o pretexto de que, sem sua vigência imediata, o Plano vai por água abaixo, e, com ele, o combate à inflação. Com esse ou com pretextos semelhantes, o governo afoga o Congresso numa enxurrada de ‘medidas provisórias’. O resultado é lamentável: a Câmara e o Senado nada mais fazem que apreciá-las aos borbotões. É certo porém que, seja qual for o mecanismo, ou o Congresso põe ponto final no reiterado desrespeito a si próprio e à Constituição, ou então é melhor reconhecer que só existe no país um Poder de verdade, o do Presidente. E daí por diante esqueçamos também de falar em democracia.”(Fernando Henrique Cardoso. Constituição e Prepotência - artigo, citado por Carmem Lucia Antunes Rocha, Correio Braziliense, 7 jul 97)
Apesar do reconhecimento feito pelo Exmo. Sr. Presidente da República quando ocupava a tribuna do Senado Federal, em seu governo vem adotando indiscriminadamente Medidas Provisórias, sem a necessária caracterização da relevância e urgência, o que tem contribuído para explicitar uma verdadeira usurpação dos poderes do Legislativo por parte do Poder Executivo.
A prerrogativa inserta no art. 62 da Constituição Federal, que defere ao Presidente da República poder para a edição de medidas provisórias, é portanto, implícita e explicitamente limitada pelo sistema constitucional, o que exige, tanto dos agentes constitucionalmente legitimados, dentre os quais os Partidos Políticos signatários, quanto dessa Excelsa Corte, a apreciação e julgamento da existência dos pressupostos que, presentes, possam afastar a práxis degenerativa do instituto das medidas provisórias e impedir a fragilização deste instrumento excepcional. Antônio de Souza Prudente, em artigo publicado no jornal Correio Braziliense, conclui, em face dos limites constitucionais, que “o Sr. Presidente da República não está autorizado a exercer poder legiferante absoluto, mas, antes, há de atender aos requisitos cumulativos de relevância e urgência, a fim de legitimar a adoção dessa medida, cabendo aos órgãos do Congresso Nacional e aos órgãos do Poder Judiciário, no exercício do controle de constitucionalidade, observar a obediência a tais requisitos”[11].
Também é claro que os pressupostos de urgência e relevância não autorizam o Poder Executivo a usurpar e a substituir o Poder Legislativo em suas prerrogativas essenciais, legislando, inclusive, em matérias que inadmitem a provisoriedade, como é o caso da norma processual. Acerca dessa condição afirma MARCOS BERNARDES DE MELLO “não há atos processuais provisórios ou condicionados. A característica própria dos atos processuais é a sua definitividade” (in Teoria do Fato Jurídico – Plano da Validade, p. 33, Ed. Saraiva). Disso decore que, para ser definitiva, a norma processual precisa estar objetivada em lei, e nunca em medida provisória, ato precário que depende de condição resolutiva que é a sua aprovação pelo Congresso Nacional, sob pena de perda da eficácia desde a sua origem.
Em recente decisão nos autos da ADIn n° 1.675-1, esse Colendo Tribunal declarou, liminarmente, inconstitucional dispositivo da Medida Provisória n° 1.539-35, tendo o insigne Relator, Exmo. Sr. Ministro Sepúlveda Pertence proferido voto magistral onde, albergado em decisão da Corte Constitucional italiana, reconhecia a limitação ao poder discricionário do Presidente da República no uso das medidas provisórias. Asseverava Sua Excelência na ocasião que
“Não obstante o coeficiente de discricionariedade de que se revestem, os conceitos de relevância e urgência, a cuja concorrência ficou subordinado, no art. 62 da Constituição, o poder de baixar medidas provisórias, tem limites mínimos determináveis, abaixo dos quais será possível identificar a ilegitimidade do edito: a dificuldade está em demarcá-los, em cada caso, sem invadir a área de livre opção política dos demais poderes.”
A experiência tem demonstrado o abuso por parte do Poder Executivo. Em primeiro lugar pelo excesso: desde 1995, foram editadas mais de 4.200 Medidas Provisórias, entre edições originais e reedições. Em segundo, pela utilização da Medida como forma de legislar sobre situações ordinárias e corriqueiras da vida nacional ou, mais grave, pela sua transformação em verdadeiro decreto imperial para regular situações inusitadas, fato que tem sido reiteradamente denunciado por juristas em todo o país.
Ao apropriar-se da atividade legislativa própria do Poder Legislativo, mediante a edição indiscriminada de Medidas Provisórias ou relativas a matérias desprovidas dos pressupostos de urgência e relevância, o Presidente da República transborda os limites constitucionais rigidamente fixados no artigo 62 pelo Constituinte de 1988 e afronta o princípio da independência e harmonia entre os Poderes fixado no artigo 2° da CF. E, ao provocar o desequilíbrio entre os Poderes, a ação do Poder Executivo abala os alicerces do Estado de Direito, proclamado solenemente no artigo 1º.
No caso sob análise, configura-se a arbitrariedade e abuso de competência a que se refere Caio Tácito (in A Medida Provisória ontem, hoje e amanhã, Revista de Direito Administrativo, vol. 216, abr-jun 1999) e que justifica a intervenção do Poder Judiciário para a preservação da Constituição.
A alteração da legislação processual e a instituição de privilégios processuais destinados às instituições públicas não se justifica, ainda mais quando inexistem as condições que justificariam tais privilégios, vez que a Administração Federal já dispõe, atualmente, de meios para promover a sua defesa, estando a Advocacia-Geral da União e as procuradorias autárquicas e fundacionais habilitadas ao exercício da defesa em juízo dos interesses do Estado, como assevera Novely Vilanova da Silva Reis, Juiz Federal em Brasília, em artigo publicado no Correio Braziliense de 8 de março de 1999[12].
Ressalte-se, inclusive, já haver o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do pedido de Medida Liminar na ADIn nº 1.753-DF, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, deferido medida liminar para suspender a eficácia de dispositivo da Medida Provisória nº 1.632-11/98 que deferia à União, aos Estados, ao DF e Municípios, suas autarquias e fundações, o direito de propor ações rescisórias durante 5 anos contados do trânsito em julgado, adotando o entendimento de que havia ofensa ao art. 62, “caput”, pela falta de urgência e relevância necessária à edição da Medida Provisória impugnada, situação que se aplica, analogamente:
“EMENTA: Ação rescisória: M. Provi. 1.577-6/97, arts. 4º e parág. único: a) ampliação do prazo de decadência de dois para cinco anos, quando proposta a ação rescisória pela União, os Estados, o DF ou os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas (art 4º) e b) criação, em favor das mesmas entidades públicas, de uma nova hipótese de rescindibilidade das sentenças – indenizações expropriatórias ou similares flagrantemente superior ao preço de mercado (art. 4º, parág. único): argüição plausível de afronta aos arts. 62 e 5º, I e LIV, da Constituição: conveniência da suspensão cautelar: medida liminar deferida.
1. Medida provisória: excepcionalidade da censura jurisdicional da ausência dos pressupostos de relevância e urgência para as alterações questionadas à disciplina legal da ação rescisória, quando, segundo a doutrina e a jurisprudência, sua aplicação à rescisão de sentenças já transitadas em julgado, quanto a uma delas – criação de novo caso de rescindibilidade – é pacificamente inadmissível e quanto à outra – a ampliação do prazo de decadência – é pelo menos duvidosa.
2. A igualdade das partes é imanente ao procedural “due process of law”; quando uma das partes é o Estado, a jurisprudência tem transigido com alguns favores legais que, além da vetustez, tem sido reputados não arbitrários por visarem a compensar dificuldades da defesa em juízo das entidades públicas; se, ao contrário, desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilégios inconstitucionais: parece ser esse o caso das inovações discutidas, de favorecimento unilateral aparentemente não explicável por diferenças reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais da Fazenda Pública, agravam a conseqüência perversa de retardar sem limites a satisfação do direito do particular já reconhecido em juízo.
3. Razões de conveniência da suspensão cautelar até em favor do interesse público.” (ADIN-MC nº. 1.753/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 12.6.98, pg. 51)
Assim, embora os abusos não tenham sido objeto de enfrentamento mais decidido por parte dos Poderes constituídos, notadamente o Poder Legislativo, assegurando-se ao Presidente da República o exercício mais do que pleno da prerrogativa inserta no art. 61 da Carta Magna, indo muito além da razoabilidade exigida pela sua natureza, em alguns casos já tem essa Excelsa Corte exercido o controle concentrado da incompatibilidade de seus dispositivos é que se tem evitado o mal maior decorrente dos excessos praticado pelo Presidente da República, assegurando-se a eficácia do sistema de freios e contrapesos estabelecido pela própria Constituição.
No caso em tela, além da irrazoabilidade de implementar-se privilégios processuais aos representantes de órgãos da Administração ou de limitar-se a atuação do Ministério Público em ações civis públicas, há a evidente incompatibilidade também com o pressuposto da relevância quando se trata de matéria administrativa, afeta à estrutura da Advocacia-Geral da União, ou de intimações judiciais, quanto tal matéria poderia, sem prejuízo de seu conteúdo material, ser objeto de projeto de lei.
Igualmente é irrazoável a fixação, abrupta, de requisitos voltados ao cerceamento do direito de ação, como os estabelecidos no art. 2-A e 2-B da Lei nº 9.494/97, alterada pelo art. 4º da Medida Provisória nº 1.984-19/2000. As limitações neles estabelecidas, quer para que as sentenças alcancem a totalidade dos representados pelas entidades associativas, quer para que sejam de pronto executadas tais sentenças, igualmente carecem de relevância e urgência, vez que se trata de normas processuais que são incompatíveis com a natureza da medida provisória e a precariedade de seus efeitos, ainda mais quando não evidenciadas quaisquer condições objetivas que recomendem a aplicação geral de tais efeitos a todas as sentenças que tenham por objeto a liberação de recurso, inclusão em folha de pagamento, reclassificação, equiparação ou concessão de aumentos e vantagens a servidores.
Também carece desses requisitos a prorrogação de prazo contida no art. 5º, uma
vez que tal prazo já se acha sendo prorrogados desde
1995, visto que o parágrafo único do art. 69 da Lei Complementar nº 73, de 10 de
fevereiro de 1993, fixou o prazo inicial de 2 anos para que pudesse ocorrer a designação
provisória de representantes judiciais no âmbito da Advocacia Geral da União, prazo
esse sucessivamente prorrogado desde então, sem justificativa razoável senão a inação
do poder público em adotar as providências para a realização de concursos públicos
para provimento dos cargos de Advogado da União.
E, relativamente ao conteúdo do art. 3º, nas alterações que promove ao art. 19 da Lei nº 9.028/95, chega a ser acintosa a classificação como urgente e relevante de regra que permite a transposição de servidores para cargo de carreira sem concurso público, vez que a Carreira de Assistente Jurídico foi criada pela Lei Complementar nº 73/93, há sete anos, portanto, e a inclusão dos então ocupantes de cargos de Assistente Jurídico nessa Carreira, por transposição, deu-se, mediante a edição de medida provisória posteriormente convertida na Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, inexistindo qualquer razão lícita que justifique a edição de medida provisória, mais de cinco anos depois, destinada a incluir ocupantes de outros cargos na Carreira.
Face ao aqui exposto, evidente a inconstitucionalidade da Medida Provisória atacada, por não se encontrarem presentes os pressupostos de relevância e urgência (CF, art. 62).
III.c DA INCONSTITUCIONALIDADE DA CLÁUSULA DE CONVALIDAÇÃO POR OFENSA AO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 62 DA CF
A limitação implícita e explícita à prerrogativa inserta no art. 62 da Constituição Federal, que defere ao Presidente da República poder para a edição de medidas provisórias, implícita e explicitamente limitada, pelo sistema constitucional, vem sendo afrontada, de igual modo, pela prática das constantes reedições.
Por interesse do próprio Poder Executivo, explicitado pelo pouco empenho de suas lideranças ou por manobras visando negar quorum nas sessões do Congresso Nacional, convocadas para deliberar sobre Medidas Provisórias, têm ocorrido reedições ilimitadas desses atos.
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