Voto
em separado elaborado por Paulo R. B. Oliveira para o Deputado José Genoino na
Proposta de Emenda à Constituição nº 338-A, de 1996
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COMISSÃO
ESPECIAL DESTINADA A OFERECER PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº
338-A, DE 1996.
PROPOSTA
DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 338-A, DE 1996.
“Dispõe sobre o regime constitucional dos
militares”.
AUTOR: PODER EXECUTIVO
RELATOR: Deputado WERNER WANDERER
VOTO EM SEPARADO: Deputado JOSÉ GENOINO
I - RELATÓRIO
O
Excelentíssimo Senhor Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, por
intermédio da Mensagem nº 246, submeteu, nos termos do artigo 60, inciso II, da
Constituição Federal, o texto da proposição em análise à consideração do
Congresso Nacional, que a identificou com o nº 338. Acompanha a Proposta a
Exposição de Motivos nº 152, de 25 de março de 1997, subscrita pelos Ministros
de Estado da Justiça, da Marinha, do Exército, da Aeronáutica, do Estado-Maior
das Forças Armadas e da Administração Federal e Reforma do Estado.
As
alterações do texto constitucional constantes da Proposta de Emenda à
Constituição nº 338-A/96, que “dispõe
sobre o regime constitucional dos militares”, podem ser sintetizadas nos
seguintes termos:
· complementa a
competência originária da União para dispor sobre os serviços de polícia,
substituindo a expressão “aérea” por
“aeroportuária”, no inciso XXIII do
art. 21, o que abrange também os portos e não somente os aeroportos;
· modifica
substancialmente os critérios de reajuste dos militares ao substituir a
expressão “sem distinção de índices
entre servidores públicos civis e militares”,
que será feita “sempre na mesma data”,
constante do inciso X do art. 37, por “sem
distinção entre os três Poderes”, que será feita “sempre na mesma data e nos mesmos índices”;
· suprime a expressão “servidores militares” do inciso XV do
art. 37, que disciplina o princípio da irredutibilidade dos vencimentos dos
servidores públicos;
· altera o art. 61, §
1º, inciso II, que disciplina a iniciativa privativa do Presidente da República
para propor leis, suprimindo da alínea c
a expressão “reforma e transferência de
militares para a inatividade” e acrescentando à alínea f, até então inexistente no texto constitucional, que permitirá ao
Presidente dispor sobre os “militares
das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva”;
· revoga o art. 42 da
Constituição, que disciplina o estatuto constitucional dos servidores militares
federais das Forças Armadas e dos servidores militares dos Estados, revogando,
em decorrência, a Seção III (dos Servidores Públicos Militares), do Capítulo
VII (da Administração Pública), do Título III (da Organização do Estado) e
ajustando a denominação da Seção IV, que passará a denominar-se, simplesmente, “DOS SERVIDORES PÚBLICOS”;
· acrescenta ao art.
142, que dispõe sobre a conceituação das Forças Armadas e sua função
institucional, parágrafo 3º, disciplinando amplamente o estatuto constitucional
dos integrantes daquelas Forças. Referido dispositivo, no que couber, também
será aplicado às polícias militares e corpos de bombeiros militares, conforme
remissão do § 6º do art. 144;
· amplia sobremaneira
a possibilidade de regulamentação, por lei ordinária, de aspectos atinentes aos
integrantes da carreira militar (leia-se: integrantes das Forças Armadas e
polícias e corpos de bombeiros militares), tais como “os direitos, deveres , a remuneração, as prerrogativas, e outras
situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas
atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos
internacionais e de guerra”, consoante inciso VIII do § 3º acrescido ao
art. 142;
· aplica aos
militares, mantendo a concepção vigente na Constituição, todos os direitos
sociais, tais como 13º salário, salário-família, férias remuneradas, licença à
gestante e licença-paternidade, que também são extensíveis aos servidores
públicos civis, e todas as disposições gerais que também incidem sobre estes,
tais como a isonomia e a irredutibilidade de vencimento, nos termos do inciso
IX do § 3º acrescido ao art. 142;
· transfere para a
reserva não remunerada o militar em atividade que aceitar cargo ou emprego
público civil permanente, ao contrário da transferência para a reserva como
ocorre hoje, que pode ou não ser remunerada (inciso II do § 3º acrescido ao
art. 142);
· transfere para a
inatividade o militar da ativa que aceitar cargo, emprego ou função civil
temporária, não eletiva, ao invés da transferência para a inatividade, como
estabelece o atual texto constitucional (inciso III do §3º acrescido ao art.
142); e
· estende, no que
couber, às polícias militares e aos corpos de bombeiros militares, o disposto
no parágrafo 3º do art. 142.
De
acordo com a Exposição de Motivos assinada pelos Ministros de Estado
anteriormente referidos, a Proposta pretende dar aos membros das Forças Armadas
e das polícias militares e corpos de bombeiros militares “um tratamento distinto no que concerne a deveres, direitos e outras
prerrogativas” (verbis; grifo
nosso), “visto que os militares não são
servidores dos Ministérios militares; eles pertencem às instituições nacionais
permanentes que são a Marinha, o Exército e a Aeronáutica” (verbis; grifo nosso). E complementam os insignes Ministros
de Estado: “o perfil da profissão
militar é a defesa da Pátria, tendo por isso peculiaridades inigualáveis com
outras categorias”. E concluem: “esta
condição institucional ( nacional e permanente) vincula primordialmente as
Forças Armadas ao Estado e transcende o plano público, que está mais vinculado
e identificado com as atividades e os serviços prestados pela administração
pública” (verbis; grifo nosso).
A
Comissão de Constituição e Justiça e de Redação pronunciou-se a favor da
admissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 338, de 1996, consoante
parecer do Relator, Deputado Adylson Motta.
Nesta
Comissão Especial foram realizadas audiências públicas e apresentadas cinco
emendas, todas de autoria do Deputado Hélio Rosas, à Proposta de Emenda à
Constituição nº 338-A/96. As emendas de nº 1 e 5 foram acolhidas pelo Relator e
as de nº 2, 3 e 4 foram rejeitadas. Das audiências públicas merecem destaque
aquelas em que foram ouviudos o Deputado Hélio Bicudo, cujo texto da exposição
aproveitaremos parcialmente em nosso voto, e o ex-Ministro de Estado da Justiça
e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, Dr. Nelson Jobim que, pela
singularidade dos argumentos apresentados, não pode ficar sem resposta.
O
Relator, ao término de seu parecer, apresenta Substitutivo que modifica
sobremaneira o estatuto jurídico e organizacional das polícias militares e dos
corpos de bombeiros militares.
O
Substitutivo do Relator inova em relação ao texto da Proposta de Emenda à
Constituição nº 338-A/96, nos seguintes aspectos:
· desconsidera a
alteração do inciso XXII do art. 21 da Constituição por entender que se trata
de matéria estranha ao objeto - regime constitucional dos militares - da
Proposta;
· suprime a alteração
do inciso X do art. 37 da Constituição constante da Proposta, atualizando-a em
relação a dispositivo similar votado na Proposta de Emenda à Constituição nº
173/95 (Reforma Administrativa), que não contempla a paridade do reajuste dos
vencimentos entre servidores civis e militares;
· substitui a
expressão “integrantes” das Forças
Armadas, constante do inciso I do § 3º do art. 142, pela expressão “membros”, e a expressão “aceitar”, constante dos incisos II e
III do § 3º do art. 142, por “tomar
posse”;
· remete para a
legislação ordinária a definição do tipo de reserva - se remunerada ou não -
para a qual será transferido o militar que tomar posse em cargo, emprego ou
função pública civil permanente ou temporária, consoante os termos dos incisos
II e III do § 3º do art. 142;
· introduz o art. 143a,
que passa a constituir um novo Capítul III, do Título V, da Constituição,
denominado “DAS POLÍCIAS MILITARES E DOS
CORPOS DE BOMBEIROS MILITARES”, renumerando o atual Capítulo III para IV;
· conceitua as
polícias militares e os corpos de bombeiros militares como “instituições permanentes e regulares, organizadas com base na
hierarquia e na disciplina”, nos termos da redação proposta para o novo
art. 143a;
· estende aos
militares das Forças Armadas e das polícias militares e dos corpos de bombeiros
militares e a seus pensionistas o disposto no § 3º (“o tempo de serviço público
federal, estadual ou municipal será computado integralmente para os efeitos de
aposentadoria e de disponibilidade”) do art. 40;
· aplica aos militares
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios os incisos I a VIII do § 3º
do art. 142, que disciplinam os direitos e deveres dos militares das Forças
Armadas.
O
Substitutivo do Relator também inova ao introduzir no seu texto matérias que
não constam nem da Proposta original, nem das emendas apresentadas, acolhidas
ou rejeitadas, e nem de qualquer - até onde podemos perceber - sugestão oficial
enviada à Comissão Especial. São elas:
· estende aos
militares das Forças Armadas o direito constante do inciso XXV (“assistência
gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até seis anos de idade em
creches e pré-escolas”) do art. 7º e os incisos XI, XIII, XIV e XV do art. 37;
· estende aos
militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios os direitos
constantes do inciso XXIII (“adicional de remuneração para as atividades
penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei”) do art. 7º e § 8º (que
define as condições para a elegibilidade do militar alistável) do art. 14;
· aplica aos militares
dos Estados e do Distrito Federal o disposto no § 2º do art. 142, que proíbe o habeas corpus em relação às punições
militares.
É
o relatório.
II -
VOTO
1 - OS
OBJETIVOS DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 338-A, DE 1996.
O
que se pretende com a redação original
da Proposta de Emenda à Constituição
nº 338-A/96 é estabelecer tratamento distinto para os militares das Forças
Armadas, que deixam de ser servidores públicos e passam a ser denominados,
simplesmente, de militares. E por permanecerem como forças auxiliares e reserva
do Exército, as polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos
estados também passam a ter tratamento diverso, não sendo mais classificados
como servidores públicos militares, mas, também, como militares.
Como
decorrência, temos que:
a) tanto os militares das Forças Armadas, no âmbito
federal, como os integrantes das polícias militares e do corpo de bombeiros
militares, no âmbito dos estados federados, terão um estatuto próprio a ser
definido em lei que estabelecerá, dentre outras situações especiais, os
direitos, os deveres, as prerrogativas e a remuneração; e
b) por conseguinte, a revisão geral dos vencimentos
dos agora chamados de, simplesmente, militares não mais estará adstrita aos
mesmos índices da dos demais servidores públicos e não precisará mais ser feita
na mesma data.
Ou
seja, o que se quer é conceder aos militares - todos os militares assim
definidos, vinculados à União e aos Estados - estatuto próprio dentro do qual
eles possam ter, dentre outros direitos e deveres, reajustes e/ou aumento de
vencimento não limitados pelos mesmos critérios que definem as datas e os
índices fixados para os reajustes dos servidores públicos.
Não
satisfeito, o Relator foi além e conceituou as polícias militares e corpos de
bombeiros militares como “instituições
permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina”,
conferindo-lhes uma estatura constitucional anteriormente privativa das Forças
Armadas.
Na
verdade, estamos diante da criação de uma nova categoria, se é que ainda
podemos nos utilizarmos desta terminologia, até então não prevista ou criada
pelo Direito Constitucional ou pelo Direito Administrativo pátrios: a categoria
dos militares, simplesmente e ponto.
Decididamente,
a matéria, pela sua atipicidade e pela sua “inovação” está a exigir um exame
mais acurado.
“Se os militares não são servidores dos
Ministérios militares”, como argumentam os Excelentíssimos Ministros de
Estado que subscrevem a douta Exposição de Motivos, perguntamo-nos: eles são
servidores do que? Ou de quem? Ou melhor, se nem servidores eles são mais, como
quer a Proposta sob exame, como nominá-los? Será que a expressão “militares”,
pura e simplesmente, nos diz alguma coisa no âmbito do Direito Constitucional e
do Direito Administrativo? Temos dúvidas...
Mas,
voltando a nossa indagação: “se os
militares não são servidores dos Ministérios militares”, eles são
servidores do que? Ou de quem? Felizmente, a lapidar Exposição de Motivos nos
fornece alguma pista. Diz ela: os militares
“pertencem às instituições nacionais permanentes que são a Marinha, o Exército
e a Aeronáutica”. Depreende-se, pois, que a Proposta faz uma distinção entre Ministérios militares e as
instituições militares, nacionais e permanentes, que são o Exército, a Marinha
e a Aeronáutica, que integram e fazem parte daqueles ministérios, como se os
integrantes dessas Armas não fossem eles mesmos servidores públicos. Trata-se,
na verdade, de uma confusão conceitual, que não é gratuita, patrocinada com o
objetivo precípuo de justificar o injustificável: que os militares são militares e não servidores públicos militares.
A
Exposição de Motivos da Proposta de Emenda à Constituição nº 338/96 promove
verdadeiro contorcionismo teórico de sustentabilidade duvidosa ao afirmar que o
fato de serem nacional e permanente “vincula
primordialmente as Forças Armadas ao Estado e transcende o plano público”.
Mas afinal de que Estado os Excelentíssimos Ministros de Estado estão falando
que transcende o plano público? Em que esferas superiores este Estado
rarefeito, que transcende o plano público, se concretiza a ponto de vincular-se
primordialmente às Forças Armadas? Nunca é demais lembrar que Estado é, na
definição de BALLADORE PALLIERI, “uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação
global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado
território, na qual a palavra ordenação expressa a idéia de poder soberano,
institucionalizado. O Estado, como se nota, constitui-se de quatro elementos
essenciais: um poder soberano de um povo situado num território com certas finalidades”
(Apud José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, 7º edição, São Paulo, Ed.
Revista dos Tribunais, 1991, p. 86 e 87). Isto tudo só pode se operacionalizar
num espaço que, por definição, tem que ser público. Portanto, não há que se
falar em “transcendências” e coisas afins...
É
preciso que fique assente o caráter público da natureza da atividade
desenvolvida pelos militares. Independentemente do ministério a que eles
estejam vinculados (ministérios militares ou, eventualmente, o Ministério da
Defesa), os militares possuem vínculos com o Estado e com o governo, que
evidenciam a natureza pública das atividades desenvolvidas.
Para
deslindar a confusão conceitual e respeitar os princípios mais elementares do
Direito Administrativo, recolocando o debate nos seus devidos termos, faremos
uma pequena digressão sobre alguns conceitos básicos desse ramo do Direito.
2 - A
TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO, OS MINISTÉRIOS MILITARES, OS AGENTES PÚBLICOS E OS
SERVIDORES PÚBLICOS.
No
final do século passado, o jurista alemão OTTO
GIERKE, formulou aquilo que ficou conhecido pela posteridade, no âmbito do
Direito Administrativo, como a teoria do
órgão, pela qual as pessoas jurídicas manifestam a sua vontade por
intermédio de seus próprios órgãos, representados por seus agentes, de acordo
com a sua organização interna. De acordo com ele, “o órgão é parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas
manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade” (Apud Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros
Editores Ltda., 19º edição, 1990, p. 63).
Consoante
o ensinamento de HELY LOPES MEIRELLES, “entidade é pessoa jurídica, pública ou
privada; órgão é elemento
despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que
pertence, através de seus agentes. Na
organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em
estatais, autárquicas, fundacionais
e paraestatais.” (ob. cit., p. 62). Assim, a União é
entidade estatal constituindo-se em pessoa jurídica de direito público interno,
que integra a estrutura constitucional do Estado e tem poderes políticos e
administrativos.
Por
sua vez, os órgãos públicos, “são
centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização
estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou
administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto
desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem
supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou
a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção
do órgão” (ob. cit., p. 63) (Ver também Maria Sylvia Zanella di
Pietro. Direito Administrativo,
São Paulo, Editora Atlas, 1995, p. 349; Celso
Antônio Bandeira de Mello. Apontamentos
sobre os Agentes Públicos, São
Paulo, RT, p.69; e Diogenes Gasparini.
Direito Administrativo, 4º edição,
São Paulo, Ed. Saraiva, 1995, p. 32 e segs.).
Essa
conceituação doutrinária de órgão público é comum a todos eles,
independentemente da sua classificação, pois as atividades governamentais e
administrativas são múltiplas e diversificadas. Pela classificação utilizada
por HELY LOPES MEIRELLES, os
Ministérios são considerados órgãos autônomos e “localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos
órgãos independentes” - entenda-se como tal a Presidência da República
- “e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia
administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos,
com funções precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle das
atividades que constituem sua área de competência. Participam das decisões
governamentais e executam com autonomia as sua funções específicas, mas segundo
diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções políticas do
Governo” (idem, p. 67).
Assim,
os ministérios são órgãos autônomos da cúpula da Administração Federal,
posicionados logo abaixo da Presidência da República, instituídos para o
desempenho de funções estatais, por intermédio de seus agentes. E agente aqui
nada mais é do que o agente público entendido como o sujeito que serve ao Poder
Público como instrumento de sua vontade ou ação. “Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um
agente público” (Celso Antônio
Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo, São Paulo, Malheiros
Editores Ltda., 1995, 5º edição, p. 121; v. tb. Diogenes Gasparini. Direito
Administrativo, 4º edição, São Paulo, Ed. Saraiva, 1995, p. 39).
Ao
seu tempo, os servidores públicos são uma espécie dentro do gênero agentes
públicos. “É o cidadão investido em
cargo, emprego ou função pública, ou seja, ligado por vínculo de regime
jurídico, profissionalmente, portanto, ao quadro de pessoal do poder público”
(Ivan Barbosa Rigolin. O Servidor Público na Constituição de 1988,
São Paulo, Ed. Saraiva, 1989, p. 105; v. tb. Celso Antônio Bandeira de Mello, idem, p. 124 e 125; e Diogenes Gasparini, ob. Cit., p. 116).
Dentre
os doutrinadores pátrios que teorizam sobre o Direito Administrativo,
encontramos diversas classificações para os agentes públicos, como as de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (ob.
cit., p. 123), DIOGENES GASPARINI (Direito Administrativo, 4º edição, São
Paulo, Ed. Saraiva, 1995, p. 40), HELY
LOPES MEIRELLES (ob. cit., p.71), IVAN
BARBOSA RIGOLIN (ob. cit., p.
103), MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (ob. cit., p. 353) e DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Curso de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, Forense, 1989, 7º edição, p. 225), dentre outros.
Utilizando-nos
da classificação elaborada por CELSO
ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO e adaptada por DIOGENES GASPARINI (ob.
cit., p. 40 e 117), podemos afirmar que os agente
públicos se dividem em agentes
políticos, servidores públicos, agentes temporários e agentes de colaboração. A espécie dos servidores públicos admite
as seguintes subespécies: servidores públicos civis, servidores públicos militares e servidores governamentais.
Como
muito bem afirmou IVAN BARBOSA RIGOLIN, quando se referiu ao
tratamento, em seções separadas, que a Constituição reservou aos servidores
públicos civis e aos servidores públicos militares, “que ambos devam ser prestados por servidores públicos, agentes
funcionais da Administração (ou seja, do Estado) não resta dúvida, pois uns
servidores realizam o trabalho de administração do Estado e outros garantem a
defesa e soberania desse Estado, o que são faces de uma mesma medalha” (ob.
cit., p. 195).
De
todo o exposto, deflui que os ministérios militares são órgãos públicos, cada
qual com competência específica para a realização das atribuições
constitucionalmente consagradas, sendo que os seus agentes, os militares, são
servidores públicos - o mesmo valendo para os militares das polícias militares
e dos corpos de bombeiros militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios -, espécie do gênero agente público, pois servem ao Poder Público,
investidos que são em cargo público e ligado por relação profissional de
caráter não eventual, sob vínculo de dependência.
Portanto,
não há que se tergiversar formulando conceitos despropositados e sem sentido,
tais como aqueles formulados na Exposição de Motivos da Proposta em discussão,
pois agridem os mais elementares institutos do Direito Administrativo, ofendem
esta Casa e desqualificam os seus signatários.
3 - O
DEPOIMENTO DO EX-MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA.
Convidado
para depor perante esta Comissão Especial, o ex-Ministro de Estado da Justiça e
atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim, aqui compareceu no
dia 15 de janeiro de 1997, na ocasião em que também estava presente o Ministro
de Estado da Marinha, Almirante Mário César Rodrigues.
Na
tentativa de defender o mérito da Proposta de Emenda à Constituição nº
338-A/96, procurando demonstrar que os militares não são servidores públicos, o
ex-Ministro da Justiça teceu algumas considerações que, em nosso entendimento,
não podem ficar sem resposta. Reproduziremos os excertos mais importantes para,
em seguida, fazermos os comentários que entendemos necessários. Sinteticamente,
o ex-Ministro afirmou que:
a) “no quadro das Forças Armadas o acesso não é via concurso público. O
acesso se dá, no caso específico das Forças Armadas, ou por convocação, por
obrigação constitucional de prestação de serviço militar, ou pela participação
em curso de formação de oficiais. Ou seja, os mecanismos do Estatuto Militar
são completamente distintos dos mecanismos do Estatuto do Servidor Público
Civil” (Notas Taquigráficas da
Audiência Pública nº 18/97, p.
6. Departamento de Taquigrafia,
Revisão e Redação, Núcleo de Revisão de Comissões, Texto com Redação Final);
Para
melhor compreendermos o regime jurídico dos militares e dos civis e,
conseqüentemente, sabermos se são ou não distintos entre si, é preciso que
principiemos pelo conceito de regime jurídico.
Esquematicamente,
podemos afirmar que regime jurídico é o conjunto de normas e princípios que
estabelecem os direitos e obrigações referentes a uma determinada relação
jurídica. Ele pode ser de Direito Público ou de Direito Privado.
O
regime jurídico de Direito Público ou, simplesmente, regime jurídico público é
aquele em que a Administração Pública institui (ou estatui) unilateralmente,
por lei, as normas que disciplinam os direitos, deveres e todos os demais
princípios e condições “de exercício e afastamento
de cargos públicos por cidadãos, que, neles investidos, passam a denominar-se
funcionários públicos” (Ivan Barbosa Rigolin, ob. cit., p. 83).
Por serem leis estatuídas pelo Poder Público, são denominadas de estatuto e as
relações delas decorrentes, de regime estatutário ou, ainda, de regime jurídico
estatutário. Trata-se de uma relação eminentemente pública.
O
regime jurídico de Direito Privado ou, simplesmente, regime jurídico privado, é
aquele em que as partes, de comum acordo, por intermédio de uma relação
contratual, estabelecem as normas pelas quais orientarão seu relacionamento
jurídico. É uma relação privada.
Em
relação ao regime estatutário estão subordinados todos aqueles servidores
públicos civis vinculados às entidades da Administração Pública direta, às
autarquias e às fundações públicas, definidas pelo art. 39 da Constituição, bem
como os servidores públicos militares disciplinados no art. 42 que, pelas suas
diferenças funcionais, possuem estatuto próprio . Assim, o regime jurídico dos
servidores públicos civis esta definido no Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990),
e o regime jurídico dos servidores públicos militares esta contemplado no
Estatuto dos Militares (Lei nº 6.880, de
09 de dezembro de 1980, que regula a situação, obrigações, deveres,
direitos e prerrogativas dos membros das Forças Armadas).
Os
princípios que norteiam a Administração, como a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade e a publicidade, subordinam todos os Poderes da União e, conseqüentemente,
todos os seus servidores, consoante o disposto no art. 37 da Constituição,
sejam eles servidores públicos civis ou militares. O mesmo valendo para os seus
respectivos estatutos que, com suas peculiaridades funcionais, não são e não
podem ser antagônicos, mas devem, necessariamente, sob pena de serem
considerados inconstitucionais, se harmonizarem e corresponderem ao conjunto de
regramentos que defluem do texto constitucional e são comuns a todos os
servidores públicos, civis e militares. Respeitada a especificidade do disposto
no art. 42, que disciplina os servidores públicos militares, os seguintes
princípios (feitas as necessárias adaptações) são comuns a toda a Administração
e, por conseguinte, a todos os seus órgãos e a todos os seus servidores
públicos, civis e militares, e a todos os estatutos: a) aprovação prévia em
concurso público para a investidura em cargo público (art. 37, II); b) prazo de
validade do concurso público (art. 37, III); c) prazo para convocação do
aprovado em concurso público (art. 37, IV); d) revisão geral da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares (art. 37, X); e) isonomia de vencimentos (art. 37, XI e XII); f)
vedação de se vincular ou equiparar vencimentos (art. 37, XIII); g) proibição
de acumular acréscimos pecuniários (art. 37, XIV); h) irredutibilidade de
vencimentos e critérios a serem observados pela remuneração (art. 37, XV); h)
proibição de acumular empregos e funções (art. 37, XVII); e i) exigência de
licitação (art. 37, XXI).
No
que se refere a aplicabilidade dos arts. 37 e 38 da Constituição aos
ministérios militares e aos servidores públicos militares, IVAN BARBOSA RIGOLIN afirma que “as demais disposições dos arts. 37 e 38, quando não expressamente
aplicáveis, ou quando incompatíveis com a natureza do serviço militar,
estendem-se aos servidores militares (e entendemos aplicáveis, do art. 37, os
incs. II - com a devida adaptação -, III, IV, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e
XXI; o art. 38 é aplicável, feitas todas as necessárias adaptações)” (ob.
cit., p. 196).
Portanto,
ao contrário do que afirmou o ex-Ministro da Justiça, os mecanismos do Estatuto
Militar não são completamente distintos dos mecanismos do Estatuto do Servidor
Público Civil.
Nunca
é demais ressaltar que o referido art. 42, que disciplina os servidores
públicos militares, compõe a Seção III (Dos Servidores Públicos Militares),
juntamente com a Seção II (Dos Servidores Públicos Civis), do Capítulo VII (Da
Administração Pública) do Título III (Da Organização dos Poderes) da
Constituição Federal.
Por
sua vez, a Lei nº 6.880, de 09 de dezembro de 1980, que dispõe sobre o Estatuto
dos Militares, prescreve em seu art. 10 que “o ingresso nas Forças Armadas é facultado, mediante incorporação,
matrícula ou nomeação, a todos os brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei e nos regulamentos da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica”. Uma primeira leitura do dispositivo transcrito, que refere o
ingresso nas Forças Armadas mediante incorporação,
matrícula ou nomeação, ignorando a expressão concurso público, poderia dar razão
ao entendimento do ex-Ministro da Justiça, segundo o qual o acesso se daria
mediante convocação ou participação em curso de formação de oficiais, conforme
depoimento transcrito. Entretanto, uma análise detida de cada um dos institutos
não corrobora esse entendimento.
Incorporação é o ato pelo qual são
incorporados às Forças Armadas os conscritos que prestarão o serviço militar
obrigatório. Por sua vez, o ingresso mediante matrícula “nos estabelecimentos de ensino militar destinados à
formação de oficiais” (art. 11 da Lei nº 8.112/80) não se dá automaticamente.
Ou seja: para se ingressar nos estabelecimentos de ensino militar não basta a
matrícula. Ela pressupõe, como momento que a antecede, a aprovação em concurso
público, sem o qual ela não se realiza. E a nomeação nada mais é do que o ato pelo qual se operacionaliza o
provimento do cargo militar , consoante o disposto no parágrafo único do art.
21 da Lei nº 8.112/80.
Segundo
DIOGENES GASPARINI, “nas Forças
Armadas, o ingresso de pessoal nos seus quadros faz-se por recrutamento, que é
a convocação para a prestação do serviço militar, ou por concurso (exame de
ingresso) nos cursos de formação de sargentos e oficiais” (ob. cit., p.
183). Nesta última hipótese (a situação dos conscritos nós a examinaremos no
ítem seguinte), os servidores públicos militares ocupam os cargos militares que
compõe a carreira militar, sendo que “cargo
militar é o conjunto de competências atribuídas a um militar” (ob. cit., p.
183). Assim, a investidura em cargo público, militar ou não, depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme
estabelece a Constituição Federal no seu art. 37, inciso II, em disposição
geral comum a toda a Administração Pública e, por conseqüência, a todos os
servidores públicos, militares ou não.
Como
decorrência, todos os órgãos de
ensino e formação da Marinha, do Exército, e da Aeronáutica, ao contrário do
que afirmou o ex-Ministro da Justiça, somente admitem o ingresso nos seus
quadros mediante concurso público de âmbito nacional.
Vejamos.
Na Marinha, para se ingressar no Colégio
Naval (CN), no Corpo de Saúde da Marinha (CSM), no Quadro Complementar (QC), no
Corpo de Engenheiros e Técnicos Navais (CETN), na Escola de
Aprendizes-Marinheiros (EAM), no Curso de Sargento Músico do Corpo de
Fuzileiros Navais e no Curso de Formação de Soldado do Corpo de Fuzileiros
Navais, é imprescindível a realização do concurso público. Para a Escola Naval
(EN) também é exigido o concurso público, sendo possível, entretanto, o
ingresso dos candidatos aprovados no Colégio Naval, onde, como vimos, somente
se ingressa por concurso público.
No Exército, da mesma forma, para se
ingressar nas Escolas de Formação de Sargentos, na Escola Preparatória de
Cadetes do Exército (EsPCEx), no Instituto Militar de Engenharia (IME), na
Escola de Saúde do Exército (EsSEx) e na Escola de Administração do Exército
(EsAEx), é indispensável a realização de concurso público, não havendo outra
forma de ingresso. No caso específico da Academia Militar das Agulhas Negras
(AMAN), a única forma de acesso é por intermédio da Escola Preparatória de
Cadetes do Exército, onde, como já vimos, somente se é admitido por concurso
público.
No
mesmo sentido, na Aeronáutica a
única forma de ingresso na Escola Preparatória de Cadetes do Ar (EPCAR), na
Escola de Especialistas de Aeronáutica, no Curso de Oficiais Médicos,
Farmacêuticos e Dentistas, no Curso de Oficial Engenheiro Temporário, no
Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), no Curso de Oficiais Capelães, no
Curso de Formação de Sargentos, na Especialidade de Enfermeiro e no Curso de
Especialização de Soldados, é pelo instituto constitucionalmente consagrado do
concurso público. Para ingressar na Academia da Força Aérea (AFA) também é
preciso realizar concurso público e, dependendo do número de vagas disponíveis,
poderão ser admitidos os candidatos que concluírem o Curso Preparatório de Cadetes
do Ar.
b) “(...) os praças, de convocação obrigatória, de prestação de serviço
militar obrigatório, não são membros da administração pública. Se eles têm, por
força da Constituição, o seu ingresso compulsório em decorrência da
implementação da condição de idade, os dezoitos anos, eles são quadros das
Forças Armadas, e se são quadros das Forças Armadas eles não seriam membros da
Administração Pública porque o seu ingresso não se deu por cargo nem por
aprovação de concurso público” (idem, p. 6);
De
fato, o serviço militar, por ser obrigatório, nos termos definidos pelo art.
143 da Constituição, não depende de concurso público. Entretanto, o serviço
militar, por ser um serviço e por este serviço ser militar não incompatibiliza
os conscritos com a administração pública. Pelo contrário. Trata-se, na
verdade, de um serviço exercido em caráter temporário, transitório, que não
elide a condição de servidores daqueles que o prestam, pois “são servidores militares todas as pessoas
que, em caráter permanente ou transitório, prestam serviço militar, no plano da
administração da União e dos Estados” (J.
Motta Maia. Enciclopédia Saraiva de
Direito, São Paulo, Edição Saraiva, 1981, v. 68, p. 462).
c) “(...) não se fala no regime militar em cargos, funções e emprego, fala-se
em patente, em postos, que são linguagens completamente distintas” (idem,
p. 7);
A
Constituição, ao utilizar uma terminologia específica para designar realidades
conceituais próprias dos servidores militares, apenas concretiza uma distinção
que ela mesma faz entre servidores públicos civis e militares, cada qual com
suas especificidades, mas ambos como representantes genuínos dos agentes dos
órgãos públicos a que pertencem. Como veremos a seguir, a terminologia
constitucional típica aplicada aos servidores militares como “patente”, “título”, “posto” e “graduação”, não colide e nem exclui os
conceitos basilares do Direito Administrativo como “cargo” e “função”.
A
Constituição (art. 42, incisos I e II), ao disciplinar as patentes dos oficiais
das Forças Armadas, das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares,
faz uma distinção implícita entre oficiais e não oficiais. Aqueles têm patente,
título e posto, tais como os oficiais-generais e os oficiais superiores, ao
passo que os não oficiais , que são os praças, só possuem título e graduação,
tais como soldado, cabo, sargento e subtenente.
A
Lei nº 6.880, de 09 de dezembro de 1980, que dispõe sobre o Estatuto dos
Militares, conceitua como posto “o grau
hierárquico do oficial, conferido por ato do Presidente da República ou do
Ministro de Força Singular e confirmado em Carta Patente” (art. 16, § 1º).
Pela mesma lei, cargo militar é definido como “um conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades cometidos a um
militar em serviço ativo” (art. 20). Por seu turno, a função militar é
entendida como “o exercício das
obrigações inerentes ao cargo militar” (art. 23).
De
acordo com o entendimento de DIOGENES
GASPARINI “patente é o ato
administrativo de atribuição do título e posto a oficial militar. Título é a denominação indicativa do
cargo ocupado pelo oficial, vinculado à patente (Comandante da Escola Superior
de Guerra, Comandante-Geral da Polícia Militar). Posto é o grau hierárquico do oficial (capitão, major, coronel,
general). Não se confunde com a graduação,
que é o lugar da praça na hierarquia militar; é o grau hierárquico da praça”
(idem, p. 185 e 186; ver tb. José Afonso
da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 10º edição, São
Paulo, Malheiros Editores, 1995, p. 640 e 641).
Ao
seu tempo, os cargos “são apenas os
lugares criados no órgão para serem providos por agentes que exercerão as suas funções
na forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo. Por
aí se vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser humano,
unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Órgão, função e cargo são criações abstratas da lei; agente é a pessoa humana, real, que
infunde vida, vontade e ação a essas abstrações legais” (Hely Lopes Meirelles. Idem, p. 71). De
onde podemos inferir que os cargos militares são apenas os
lugares criados nos órgãos militares para serem providos por agentes que exercerão
as suas funções militares na forma legal. O cargo militar é lotado no
órgão
militar e o agente é investido no cargo, que é militar. Por aí se vê
que o cargo militar integra o órgão militar, ao passo que o
agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo, que é militar, para servir ao
órgão militar. Órgão militar, função militar e cargo militar são
criações abstratas da lei, sendo que agente, como vimos, “é a pessoa humana
real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações legais”.
d) “(...) os servidores hoje têm dois conjuntos básicos: os agentes
políticos, que são servidores públicos no sentido lato sensu, são agentes
políticos do serviço público, e os servidores públicos. Entre os servidores
públicos temos os funcionários públicos que são os servidores públicos
investidos em empregos públicos; temos os servidores admitidos em funções públicas,
que são servidores no sentido estrito, são os DAS, etc, e temos os servidores
contratados por tempo determinado, que são os prestacionistas do serviço
público temporário”. “(...) os militares não se enquadram em nenhuma dessas
categorias” (idem, p. 7);
Aqui
a confusão conceitual perpetrada pelo ex-Ministro de Estado da Justiça
desconsiderou todas as lições elementares do Direito Administrativo ao classificar os servidores em agentes
políticos e servidores públicos, transformando o que é espécie (servidor) -
que, registre-se, é genérica e inespecífica podendo englobar o conjunto dos
servidores, públicos, civis e governamentais, dependendo da classificação que
se adote -, em gênero (agente público).
Como
já demonstramos anteriormente, os doutrinadores pátrios utilizam diversas
classificações para os agentes públicos. Nenhuma delas fundamenta a
“classificação” exposta pelo ex-Ministro da Justiça.
e) “Se forem pesquisar todas as obras de Direito Administrativo
posteriores a 1988, que tratam da administração pública, não vão encontrar
nenhuma tratando de servidores militares. Todas elas tratam dos servidores
civis, do estatuto dos servidores civis” (idem, p. 2);
A
afirmação é, no mínimo, estranha. As obras doutrinárias citadas neste voto -
que não esgotam a matéria -, encontradas em qualquer livraria especializada ou
biblioteca medianamente organizada, tratam exemplarmente da questão.
4 - OS
MILITARES E AS CARREIRAS TÍPICAS DE ESTADO.
As
premissas que fundamentam a Proposta em discussão são, em nosso entendimento,
equivocadas. A condição intrínseca de servidores públicos dos militares e a sua
sujeição aos princípios que norteiam a Administração Pública e os seus
servidores não é a causa da situação de penúria salarial em que eles se
encontram, notadamente os das Forças Armadas, pois em alguns estados da
Federação existem distorções salariais graves nas polícias militares e nos
corpos de bombeiros militares que fazem com que coronéis percebam vencimentos
bem superiores àqueles percebidos por generais, almirantes ou brigadeiros.
O
fundamento correto de qualquer discussão sobre a definição do estatuto
constitucional dos militares deve principiar pelo conceito de carreira típica
de Estado, ou da definição deste conceito. Trata-se de tema da mais alta
relevância para a consolidação do Estado Democrático de Direito que,
lamentavelmente, foi e tem sido sistematicamente ignorado por todas as
iniciativas governamentais tendentes a modificar a Constituição e,
pretensamente, “reformar” o Estado. Aqui não pretendemos esgotar a discussão do
tema, mas, apenas, referí-lo, chamando a atenção dos integrantes desta Comissão
para a sua importância e conferindo à Proposta em discussão o destaque que ela
merece.
Em
nosso ordenamento jurídico, a constituição de carreiras típicas de Estado é
processo recente e não concluído. O
Fórum Permanente de Entidades das Carreiras e Categorias Típicas de Estado
possui na Internet um “site” (http://www.geocities.com/capitolhill//779/cartip2.htm)
com informações valiosas sobre as carreiras típicas de Estado. Ali, as
atividades típicas do Estado, que informam o conceito de carreiras típicas, são
definidas como sendo aquelas “próprias
do Estado; exclusivas, ou seja, exercidas somente pelo Estado, em caráter
autônomo e soberano; permanentes, isto é, contínuas, inerentes e indispensáveis
à função estatal; que exijam qualificação profissional específica, ou seja, não
ministrada, a priori e de maneira independente, pelo sistema oficial de ensino,
carecendo, portanto de formação em Escola de Governo ou centro de formação
próprio”.
Em decorrência, podemos definir - ainda que
de forma provisória - como típicas de Estado, no âmbito do Poder Executivo - o que não exclui, evidentemente, as
demais carreiras típicas de Estado dos outros Poderes ou mesmo do Ministério
Público -, as carreiras cujas atividades sejam exclusivas e permanentes do
Estado, exijam qualificação profissional específica e sejam singulares ou
comprovadamente principais nas seguintes áreas de competência do Poder Público:
a) defesa nacional; b) segurança pública; c) diplomacia; d) tributação,
arrecadação e fiscalização de tributos federais e contribuições
previdenciárias; e) controle interno; f) consultoria e assessoramento jurídico
aos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional; g)
defensoria pública; h) representação judicial e extrajudicial dos órgãos e
entidades da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive na
execução da dívida ativa; i) formulação, implementação e avaliação de políticas
públicas e de planos nacionais de desenvolvimento econômico e social; j)
inspeção do trabalho; k) elaboração, programação e fiscalização de orçamentos
públicos; e l) fiscalização e controle do comércio exterior.
As
carreiras anteriormente nominadas possuem características próprias que, em
nosso entendimento, justificam o reconhecimento de um status diferenciado. É
nesse contexto, e somente nele, que entendemos deva ser definida qualquer
modificação no regime constitucional dos militares, pois a tipicidade das carreiras militares é análoga à das carreiras civis
que exercem atividades exclusivas, típicas e permanentes do Estado. Se assim
não for feito, estaremos promovendo uma verdadeira fratura na organização
estatal ao privilegiarmos apenas uma de suas atividades típicas em detrimento
das demais, todas exclusivas,
permanentes e indispensáveis a consecução dos objetivos institucionais e das
prioridades sociais de qualquer Estado que se queira Democrático e de Direito.
5 - A
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 338-A/96 E A POLÍTICA DE DEFESA NACIONAL.
Em
7 de novembro de 1996, o Presidente da República aprovou e apresentou ao país a
Política de Defesa Nacional, proposta pela Câmara de Relações Exteriores e
Defesa Nacional. Dentre os seus objetivos estão os de garantir a soberania, com
a preservação da integridade territorial, o estado de direito e as instituições
democráticas e o de preservar a coesão e a unidade da Nação (Documento sobre Política de Defesa Nacional.
Parcerias Estratégicas, v. 1, nº 2, dezembro de 1996, Brasília, Centro de
Estudos Estratégicos, p. 11, ítem 3.3, letras a, b e c).
Em
nosso juízo, o cerne da Política de Defesa Nacional está na introdução do conceito de defesa sustentável,
lapidarmente expresso no parágrafo 1.6., verbis:
“A implementação de uma política de defesa
sustentável, voltada para a paulatina modernização da capacidade de
auto-proteção, depende da construção de um modelo de desenvolvimento que
fortaleça a democracia, reduza as desigualdades sociais e os desequilíbrios
regionais e compatibilize as prioridades nos campos político, social, econômico
e militar, com as necessidades de defesa e de ação diplomática” (ob. cit., p. 8).
Partindo
do princípio de que os militares e os meios por eles utilizados constituem-se
em vetores - não os únicos - para a concretização da Política de Defesa
Nacional, perguntamos: diante dos objetivos e dos fundamentos expostos, em que ou de que maneira a Proposta de
Emenda à Constituição nº 338-A/96 contribui para a consecução da Política de
Defesa Nacional? Em nosso entendimento, ela não contribui em nada. Na
verdade, ela colide com aqueles objetivos e fundamentos. Sim, pois:
a) como uma Proposta que, para viabilizar esses
reajustes diferenciados, não considera mais os militares como servidores
públicos, em detrimento de todas as demais carreiras que também desenvolvem
atividades típicas de Estado, pode colaborar para a construção de um modelo de desenvolvimento que fortaleça a democracia?;
b) como uma Proposta que cria uma nova categoria, a
dos militares, contrariando os institutos e conceitos básicos do nosso Direito
Administrativo e da nossa organização constitucional, pode garantir o estado de direito e as instituições democráticas?; e
c) como uma Proposta que, na sua Exposição de Motivos,
afirma que a condição institucional
(nacional e permanente) das Forças Armadas as vincula primordialmente ao Estado e
transcende o plano público, pode se conciliar com um Estado Democrático e
de Direito?
Enfim,
poderíamos continuar perquirindo o mérito e os fundamentos da Proposta.
Entretanto, o que deve ficar assente é que ela colide com os objetivos da
Política de Defesa Nacional e com o conceito de defesa sustentável, pois “a defesa, ainda que centrada em meios
militares, requer a participação de toda a comunidade nacional e reflete a
situação do povo. Fugir desse truísmo, no longo prazo, é condenar-se à ilusão” (Paulo Cordeiro de Andrade Pinto. Apresentação.
Parcerias Estratégicas, v. 1, nº 2, dezembro de 1996, Brasília, Centro de Estudos
Estratégicos, p. 5). Não há como exigirmos a participação da comunidade
nacional se uma pequena parcela que a integra, no caso, os militares, quer se
apartar de tudo e de todos, criando regramentos e direitos que somente a eles
beneficiarão.
Uma
das consequências do regime autoritário foi a fissura que provocou entre a
sociedade e as nossas Forças
Armadas. A Proposta de Emenda à Constituição nº 338-A/96 não contribui para
superarmos essa realidade.
6 - O
CONTROLE DO EXÉRCITO SOBRE AS POLÍCIAS MILITARES E CORPOS DE BOMBEIROS
MILITARES: ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO EM VIGOR.
Para
melhor mensurarmos o grau de militarização da polícia militar e sua estreita
vinculação com o Exército é indispensável uma análise, mesmo que sucinta, da
legislação infraconstitucional que regulamenta a matéria.
De
acordo com o Decreto nº 88.777, de 30 de
setembro de 1983, que aprova o
Regulamento para as polícias militares e corpos de bombeiros militares (R-200),
e que, por sua vez, estabelece os
princípios e normas para a aplicação do Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho
de 1969, modificado pelo Decreto-Lei nº 1.406, de 24 de junho de 1975, e pelo
Decreto-Lei nº 2.010, de 12 de janeiro de 1983, o Ministério do Exército exerce o controle e a coordenação
das polícias militares (art. 3º).
Pelo
mesmo decreto, o controle é definido
como o “ato ou efeito de acompanhar a
execução das atividades das polícias militares, por forma a não permitir
desvios dos propósitos que lhe forem estabelecidos pela União, na legislação
pertinente” (art. 2º, nº 7). A coordenação,
por sua vez, é conceituada como o “ato
ou efeito de harmonizar as atividades e conjugar os esforços das polícias
militares para a consecução de suas finalidades comuns estabelecidas pela
legislação, bem como de conciliar as atividades das mesmas com as do Exército,
com vistas ao desempenho de suas missões” (art. 2º, nº 9).
Se
o Ministério do Exército exerce o controle
e a coordenação (art. 10, § 2º) das polícias militares, às secretarias
de segurança dos estados cabe a orientação
e o planejamento (art. 10, § 3º). A orientação é definida como o “ato de estabelecer para as polícias
militares diretrizes, normas manuais e outros documentos, com vistas a sua
destinação legal” (art. 2º, nº 23). Ao seu tempo, o planejamento é conceituado como o “conjunto de atividades, metodicamente desenvolvidas, para esquematizar
a solução de um problema, comportando a seleção da melhor alternativa e o
ordenamento constantemente avaliado e reajustado, do emprego dos meios
disponíveis para atingir os objetivos estabelecidos” (art. 2º, nº 26).
Independentemente
da clareza ou não das definições transcritas, temos que as polícias militares,
no que se refere ao seu controle e coordenação, estão subordinadas ao Ministério do Exército, e no que diz respeito a sua
orientação e planejamento, estão vinculadas às secretarias de segurança dos
estados. Estamos, portanto, diante de uma dupla estrutura organizacional, de
comando e de responsabilidades, em que os comandantes-gerais das polícias
militares devem se reportar e, conseqüentemente, obedecer a duas autoridades
distintas e de esferas administrativas diversas, ou seja: eles devem se
reportar e obedecer, no que se refere ao controle
e coordenação, ao Ministro do
Exército, e, em se tratando de orientação
e planejamento, ao Secretário de
Segurança Pública do Estado (art. 10, § 2º, do Decreto nº 88.777/83). Como o
Ministro do Exército e o Secretário de Segurança estão subordinados ao
Presidente da República (art. 142, “caput”, da Constituição Federal) e ao Governador
do Estado (art. 144, § 6º, da Constituição Federal), respectivamente, podemos
deduzir que, esgotada a cadeia de comando, os comandantes-gerais das polícias
militares também estarão subordinados, dentro das suas áreas de competência
específica, ao Presidente da República e aos governadores dos estados.
O
controle e a coordenação das polícias militares pelo Ministério do Exército obedece aos princípios inscritos nos §
3º, 4º e 6 º do artigo 10 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
(art. 3º, “caput”, do Decreto nº 88.777/83). Por eles, compete à estrutura
central de direção (leia-se: Ministério do Exército, por todos os órgãos
competentes) o estabelecimento das normas, programas e princípios, que os
serviços responsáveis pela execução (leia-se: polícias militares) ficam
obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas
atribuições. Os órgãos federais responsáveis (leia-se: Ministério do Exército e
todos os órgãos competentes a ele subordinados) conservam a autoridade
normativa e exercem controle e fiscalização sobre a execução local.
O
controle e a coordenação são exercidos pelos seguintes órgãos (art. 3º do
Decreto nº 88.777/83): a) Estado-Maior do Exército, em todo o território
nacional; b) Exércitos e Comandos Militares de Área, como grandes escalões de
enquadramento e preparação da tropa para emprego das respectivas jurisdições; e
c) Regiões Militares, como órgãos territoriais, e demais grandes comandos, de
acordo com a delegação de competência que lhes for atribuída pelos respectivos
Exércitos ou Comandos Militares de Área.
O
controle e a coordenação das polícias militares abrange os aspectos de
organização e legislação, efetivos, disciplina, ensino e instrução,
adestramento, material bélico de polícia militar, de saúde e veterinária de
campanha e aeronave, conforme se dispuser no Regulamento (Decreto nº 88.777/83)
e de conformidade com a política
conveniente traçado pelo Ministério do Exército (art. 3º, parágrafo único,
do Decreto nº 88.777/83).
As
polícias militares, a critério dos
Exércitos e Comandos Militares de Área, podem participar de exercícios,
manobras e outras atividades de instrução necessárias às ações específicas de
Defesa Interna ou de Defesa Territorial (art. 5º do Decreto nº 88.777/83),
sendo que os comandantes-gerais das polícias militares podem participar dos
planejamentos das Forças Terrestres (art. 6º do Decreto nº 88.777/83).
A
criação e a localização de organizações policiais-militares devem estar em
consonância com os planejamentos de Defesa Interna e de Defesa Territorial e
dependem da aprovação do Estado-Maior do
Exército (art. 7º do Decreto nº 88.777/83).
Os
policiais-militares da ativa dos estados também são considerados no exercício
de função de natureza policial-militar ou de interesse policial-militar quando
colocados à disposição do Governo Federal para exercerem cargo ou função nos
gabinetes da Presidência e da Vice-Presidência da República, no Estado-Maior
das Forças Armadas, no Serviço Nacional de Informações (hoje SAE) e nos órgãos de informações do Exército
(art. 21 do Decreto nº 88.777/83).
O ensino e a instrução das polícias
militares são orientados, coordenados e controlados pelo Ministério do
Exército, por intermédio do Estado-Maior do Exército, sendo que a sua
fiscalização e controle são exercidos pelos mesmos órgãos responsáveis pelo
controle e coordenação das polícias militares, anteriormente indicados (art. 27
e 28 do Decreto nº 88.777/83).
Os
oficiais do serviço ativo do Exército podem servir no Estado-Maior ou como
instrutores das polícias militares (art. 7º do Decreto-Lei nº 667/69).
As
características e as dotações do material bélico das polícias militares são fixadas pelo Ministério do Exército,
mediante proposta do Estado-Maior do Exército (art. 30 do Decreto-Lei nº
88.777/83), sendo que a sua fiscalização e o controle também são realizados
pelos mesmos órgãos encarregados do controle e coordenação das polícias
militares (art. 31 do Decreto nº 88.777/83). As aquisições de armamentos e
munições dependem de autorização do Ministério do Exército e obedecem às normas
estabelecidas pelo Serviço de Fiscalização de Importação, Depósito e Tráfego de
Produtos Controlados (SFIDT), do Ministério do Exército (art. 17 do Decreto-Lei
nº 667/63 e art. 32, § 2º, do Decreto nº 88.777/83).
A Inspetoria-Geral das Polícias Militares (IGPM) instituída (art. 20) pelo Decreto-Lei nº 317, de 13 de março de 1967, estava originalmente subordinada ao Departamento Geral do Pessoal (DGP) do Ministério do Exército. Com a edição do Decreto-Lei nº 667/69, que reorganizou as polícias militares e corpos de bombeiros militares dos estados, a Inspetoria passou a integrar organicamente o Estado-Maior do Exército (art. 2º), sendo que o cargo de Inspetor-Geral é exercido por um General-de-Brigada da ativa (art. 2º, § único, do Decreto-Lei nº 667/69). Com a sua criação, o regime militar instrumentalizou as polícias militares dos estados, utilizando-as como prolongamento de sua prese