A profundidade das alterações promovidas por estas Emendas depende, contudo, de regulamentação, pela via de leis ordinárias e complementares - sem o que não se completa a "obra reformista" nem são viabilizados os seus efeitos, quer no sentido da redução das despesas públicas, quer na privatização dos serviços públicos ou redução dos direitos sociais.

A regulamentação da Emenda Constitucional nº 19/98, a "reforma administrativa", demandará a aprovação, pelo Congresso Nacional, de cerca de 20 diferentes proposições, entre leis ordinárias e leis complementares, o que deverá demandar pelo menos dois anos do segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso.

Já na convocação extraordinária realizada em janeiro de 1999, quatro projetos de lei foram objeto de discussão, e dois deles foram aprovados pela Câmara dos Deputados, em vista de sua essencialidade para o "ajuste fiscal" do governo FHC.

As propostas de regulamentação já sob a apreciação do Congresso Nacional dizem respeito, exclusivamente, à regulamentação da demissão de servidores e à fixação de novos limites de gasto com pessoal e encargos, no âmbito da administração direta e indireta dos 3 Poderes e nas três esferas de governo. Por meio do PL nº 4.811/98, é definido, de maneira absolutamente restritiva, o rol de carreiras de servidores efetivos a serem mantidos sob a égide do regime estatutário, definindo-se, por exclusão, o regime celetista como o regime de trabalho a ser aplicado ao conjunto dos servidores públicos federais. Nesse sentido, esta proposição também viabiliza a redução do gasto a longo prazo, pois os ocupantes de empregos públicos não farão jus aos direitos à estabilidade e à aposentadoria integral, podendo ser desligados, sem maiores problemas, por conveniência e interesse da administração, ou por insuficiência de desempenho, sem as mesmas garantias asseguradas aos demais.

Centrados na premissa de que o desligamento de servidores é fundamental para permitir a redução dos gastos dos Estados, do DF e dos Municípios, foram aprovados pela Câmara dos Deputados, em janeiro de 1999, em regime de urgência urgentíssima, dois projetos de lei: o PLP nº 249 e o PL nº 4.812/98. Essas proposições viabilizam o ajuste fiscal por meio da demissão de servidores por excesso de despesa, assim considerado, na esfera federal, o que ultrapassar a 50% da receita corrente líquida, e na esfera municipal e estadual a 60% dessa receita, computadas todas as receitas de tributos, serviços e patrimonial, excluída, no caso da União, as receitas vinculadas ao pagamento de benefícios previdenciários do INSS, do PIS-PASEP e as transferências constitucionais aos Estados e Municípios. A dispensa do pessoal excedente deverá ocorrer no prazo de até 24 meses a contar da vigência da nova legislação complementar, na proporção de 2/3 nos primeiros doze meses e 1/3 nos doze meses seguintes. No âmbito da União, embora tenha sido reduzido o percentual de comprometimento permitido (60% para 50%), passou a ser excluído das receitas correntes o montante de contribuições vinculadas ao pagamento de benefícios previdenciários do INSS. A mudança do conceito de receita líquida acarreta, todavia, uma redução do percentual de comprometimento verificado em 1998 na União de 42,65% para cerca de 40%. Mas, com a redução do limite de comprometimento, fica mais próximo o seu atingimento: bastaria, com a nova regra, uma elevação de 26% na despesa com pessoal, enquanto antes seria necessário um acréscimo de despesa da ordem de 40% para que fosse alcançado o limite de 60%.

Embora tenham sido encaminhados ao Congresso, dois outros projetos - PLP nº 248/98, regulamentando a demissão por insuficiência de desempenho, e PL nº 4.811/98, regulamentando a adoção do regime celetista na administração direta, autárquica e fundacional federal - tiveram sua tramitação suspensa no final de janeiro de 1999, com anúncio de possível retirada pelo governo, em vista de deficiências conceituais graves, identificadas no curso de sua tramitação, em especial relacionadas com a aplicação do conceito de atividade exclusiva de Estado, cujo alcance delimita o alcance das novas formas de dispensa dos servidores estáveis. As pressões legítimas das inúmeras carreiras prejudicadas pelo projeto governista levaram a Comissão do Trabalho, de Administração e Serviço Publico e os relatores dos projetos a, num gesto inédito, encaminhar ao Poder Executivo, sob a forma de indicação, propostas de redação destinadas a dar melhor tratamento ao assunto, assegurando proteção mais efetiva aos servidores das carreiras de fiscalização tributária, previdenciária e do trabalho, de controle interno, gestão governamental, fiscalização agropecuária e fiscalização do sistema financeiro.

Além dos projetos já enviados, outros itens deverão ser, em breve, objeto de regulamentação. Dentre esses, deve ser destacado a regulamentação dos contratos de gestão no âmbito da Administração Pública, devendo a lei dispor sobre o prazo de duração destes contratos, os controles e critérios para avaliação do cumprimento das metas e compromissos e o grau de flexibilização a ser concedido para efeito de remuneração de pessoal. Também deverão ser enviados:

1. projeto de lei definindo o valor da remuneração dos Ministros do STF, o qual será o teto de remuneração para todos os servidores da administração direta, autárquica e fundacional e empresas estatais que recebam dotações orçamentárias para pessoal e custeio.
2. projeto de lei de defesa dos usuários dos serviços públicos;
3. projeto de lei disciplinando a participação do usuário na administração;
4. projeto de lei disciplinando o direito de greve do servidor público;
5. projeto de lei disciplinando requisitos e restrições para ocupantes de cargos em empregos na administração pública que possibilitem o acesso a informações privilegiadas;
6. projeto regulamentando a revisão dos estatutos das entidades da administração indireta;
7. projeto de lei complementar definindo áreas em que poderão ser instituídas fundações;
8. projeto de estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica ou de prestação de serviços, prevendo normas específicas de licitação e contratos;
9. projeto de lei de normas gerais sobre licitação e contratos, aplicável á administração direta, autárquica e fundacional.
10. projeto de lei para disciplinar, no âmbito da União, os consórcios públicos e os convênios de cooperação para gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Também dependem de lei a revisão geral anual das remunerações, a ser processada no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional, assim como a implementação da "política remuneratória", a ser definida pelo Conselho de Política de Administração e Remuneração", cuja criação e composição também precisam ser definidas em lei.

Finalmente, poderá também ser editada legislação regulamentando a permissão concedida no art. 37, II da CF, de que os concursos públicos possam ser diferenciados em razão da natureza e complexidade dos cargos e empregos.

No mesmo sentido, deverá ser por lei disciplinada a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público.

E, embora esteja prevista na nova redação do art. 37, V a fixação em lei dos casos, condições e percentuais mínimos em que os cargos em comissão deverão ser providos por servidores de carreira, não há qualquer imposição no sentido de tornar essa norma efetiva ou auto-aplicável - o que permite, desde já, duvidar de sua imediata regulamentação.

No âmbito da Emenda Constitucional nº 20/98, a "reforma da previdência", deverão também ser aprovadas pelo menos 8 leis, abordando onze temas principais:

1. Lei ordinária, dispondo sobre os critérios de equilíbrio financeiro e atuarial a serem observados na organização do regime previdenciário dos servidores públicos. Esta deverá ser a "lei geral" de aposentadorias no serviço público, definindo a extensão do "regime de capitalização" implícito nessa concepção. A mesma lei deverá tratar dos demais ajustes na legislação aplicável aos servidores públicos, inclusive sobre a situação do servidor que não cumpra os requisitos de 5 anos no serviço público ou 5 anos no cargo e 10 no serviço público.
2. Lei ordinária dispondo sobre o regime geral de previdência social e os critérios de equilíbrio financeiro e atuarial a serem observados na sua organização. A mesma lei deverá tratar, ainda, da sistemática de cálculo do benefício, ampliando o prazo de apuração dos salários de contribuição, hoje fixado em 36 meses. A intenção já declarada pelo MPAS é utilizar forma híbrida, que considere, para os atuais segurados, os últimos 60 meses de contribuição anteriores à publicação dessa lei e mais o tempo de contribuição exercido após ela utilizado para o gozo do benefício.
3. Lei complementar disciplinando a previdência complementar privada;
4. Lei complementar disciplinando a relação entre a União, os Estados, o DF e os Município e suas entidades fechadas de previdência privada, aplicável também às concessionárias de serviços públicos.
5. Lei complementar disciplinando a instituição de regimes de previdência complementar para servidores públicos;
6. Lei complementar dispondo sobre aposentadoria complementar no serviço público e na atividade privada;
7. Lei ordinária instituindo sistema de previdência complementar para servidores públicos, após a aprovação da lei complementar que discipline a instituição desses regimes;
8. Lei ordinária dispondo sobre a instituição, natureza e administração de fundos destinados ao pagamento de proventos de servidores públicos. Também haverá uma lei para instituir fundo idêntico destinado a assegurar recursos para os benefícios do INSS.
9. Lei ordinária, dispondo sobre as regras para a contagem de tempo de contribuição para aposentadoria no serviço público e no INSS.
10. Lei dispondo sobre o acesso ao salário família e auxílio-reclusão para os servidores públicos e segurados do RGPS de baixa renda.
11. Lei dispondo sobre as contribuições para o financiamento da seguridade social, inclusive sobre a receita, o faturamento ou o lucro.

Embora não haja previsão expressa, poderá ser enviada lei dispondo sobre o regime previdenciário dos militares, que não são diretamente atingidos pelas demais normas previstas na Emenda Constitucional. A única previsão contida na Emenda é a de que as pensões militares deverão observar o que dispuser a lei prevista no § 7º do art. 40, ou seja, as mesmas regras aplicáveis aos civis, especialmente quanto ao valor da pensão, que corresponderá à integralidade dos proventos do servidor falecido.

É importante destacar que, no âmbito da reforma da previdência, valendo-se de prerrogativa concedida pela Lei nº 9.717, de 1998, o Ministro da Previdência e Assistência Social editou, em 16 de dezembro de 1998, duas Portarias Ministeriais, antecipando já, e em alguns casos com excesso de poder, os efeitos da Emenda Constitucional, especialmente em relação aos regimes previdenciários dos Estados, do DF e dos Municípios. Avançou, também, na regulamentação da Emenda quanto aos segurados do INSS. Dentre as medidas adotadas, está a vedação de conversão de tempo de serviço para aposentadoria especial no âmbito do RGPS - o que contraria expressamente a legislação em vigor. Também foi restringido o direito da empregada ao salário-maternidade, fixando-se limite para esse benefício em R$ 1200, por meio da interpretação literal do art. 14 da Emenda, cujo propósito foi fixar esse valor como teto máximo para os benefícios previdenciários de prestação continuada, o que não atinge o salário-maternidade.

Causa espécie, também, a celeridade e agilidade com que, por meio de simples portaria, deu-se cumprimento à vedação de que sejam mantidos como filiados aos regimes próprios de previdência os ocupantes de empregos públicos e cargos em comissão. Essa medida, adotada pela Portaria nº 4.882/98, ignorou as situações já constituídas, atingindo situações já constituídas, sem qualquer preocupação com os princípios constitucionais da proteção ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido, e já vem sendo objeto de decisões judiciais no sentido de sua nulidade.

A gravidade da situação decorre do abuso na utilização de ato administrativo impróprio para regular e restringir direitos assegurados pela Lei. Qualquer alteração somente poderia ser veiculada observado o disposto no art. 246 da CF, ou seja, por meio de projeto de lei enviado ao Congresso Nacional. Apenas no que é expressamente auto-aplicável caberia usar a Portaria para explicar aos agentes dos postos do INSS como aplicar a Lei e a Constituição, de forma combinada e válida. Mas nunca para criar novos direitos e obrigações, que não derivam diretamente da Constituição nem da Lei.

No entanto, foi o que ocorreu no campo da reforma da previdência. Cumpre vigiar, doravante, para que não seja burlada, de maneira mais grave, a vedação contida no art. 246 da Constituição, que proíbe ao Poder Executivo da União a edição de medidas provisórias para regulamentar dispositivos constitucionais alterados a partir de 1995, exatamente para prevenir a integração das emendas constitucionais ao mundo jurídico sem o necessário debate prévio no âmbito do Congresso Nacional.

Mas, o hábito faz o monge: quem já editou mais de 2.400 medidas provisórias desde 1º de janeiro de 1995 certamente não se constrangerá em utilizar este instrumento - talvez com a cumplicidade e omissão do próprio Legislativo - para dar os "retoques" finais em sua obra reformista.