O Poder Legislativo e a participação da cidadania
nos processos de integração : o caso do Mercosul.

Marcelo Zero

1- Questionando o Mercosul: êxito econômico e fracasso social

De um modo geral, as avaliações que lemos praticamente todos os dias na imprensa sobre o Mercosul são extremamente positivas. Com efeito, o Mercado Comum do Sul é invariavelmente apresentado com um grande e retumbante êxito. Isto é, em parte, verdadeiro. Do ponto de vista estritamente econômico, o processo de integração ora em curso produziu, de fato, um aumento considerável, porém instável e desigual, do comércio entre os quatro países signatários do Tratado de Assunção.

Com efeito, o comércio entre os países membros do Mercosul saltou de 3,5 bilhões de dólares em 1991 para 15 bilhões em 1995, um resultado sem dúvida nenhuma extraordinário. Ademais, os investimentos intra-regionais aumentaram consideravelmente em um espaço de tempo bastante reduzido.

Outro ponto positivo do Mercado Comum do Sul diz respeito ao incremento do seu protagonismo econômico e político no cenário internacional. Hoje em dia, o Mercosul é visto como um mercado de potencial significativo pela União Européia, EUA, Japão, etc. e como a grande porta de entrada para o comércio no Atlântico Sul. A sua importância estratégica é reconhecida por todos.

No entanto, cabe a seguinte pergunta: o Mercosul vem gerando efeitos positivos de monta nas estruturas sociais dos quatro países que o compõem ?

A resposta é, infelizmente, negativa.

De fato, todas as nações do Mercado Comum do Sul apresentam, em maior ou menor grau, taxas de desemprego elevadas. O caso mais grave é o da Argentina, que, em função da política neoliberal suicida do Governo Menem, convive hoje com taxas de desocupação da ordem de 15%, das mais elevadas de sua história. Por outro lado, os países da região vêm sofrendo também um processo "precarização" dos seus mercados de trabalho. A flexibilização das relações trabalhistas apregoada pelo "Consenso de Washington", aliada à abertura irresponsável e precipitada das economias, tem como conseqüências, na prática, a diminuição dos direitos dos trabalhadores e o crescimento do setor informal, além de um incremento significativo da concentração da renda.

Quais seriam as causas básicas deste descompasso entre o notório êxito econômico e o relativo fracasso social do Mercosul ?

Em primeiro lugar, é necessário levar em consideração que o Mercosul está sendo implementado exatamente no momento em que as nações que o compõem estão passando por um processo selvagem de reconversão produtiva, abertura econômica, flexibilização das relações trabalhistas e privatização. Invariavelmente, este tipo de processo provoca crises sérias em qualquer estrutura social, especialmente nos mercados de trabalho. Em países como os signatários do Tratado de Assunção, que possuem um mercado de trabalho menos organizado que o dos países mais desenvolvidos, os efeitos de tais processos são, obviamente, profundamente negativos, já que eles agravam desigualdades e problemas estruturais preexistentes.

Em segundo, a ausência de uma coordenação adequada das políticas macroeconômicas não permitiu que o crescimento do fluxo comercial e de investimentos pudesse beneficiar, por igual, os quatro países. O sentido destes fluxos sempre ficou ao sabor das notáveis oscilações das taxas de câmbio. No período 92-94, o Brasil teve um grande saldo comercial com a Argentina, o que contribuiu para agravar a crise naquele país. Entretanto, após o Plano Real, que valorizou artificialmente a nossa moeda, a situação se inverteu e o Brasil passou a apresentar déficits crescentes com a Argentina e outros parceiros do Mercosul. Tais oscilações contribuem para provocar, é claro, crises setoriais agudas, como a que ocorre hoje no setor de calçados e na agricultura da Região Sul do Brasil.

Em terceiro, dado ao caráter economicista e conservador das motivações governamentais que levaram à assinatura do Tratado de Assunção, as questões sociais jamais mereceram tratamento relevante, no âmbito do Mercado Comum do Sul. Assim, a discussão da Carta Social, instrumento essencial para assegurar o respeito aos direitos adquiridos dos trabalhadores foi adiada sine die. Da mesma forma, a elaboração de políticas sociais compensatórias (principalmente de emprego) para fazer frente aos inevitáveis desequilíbrios setoriais acarretados pelo processo de integração sequer chegou a ser debatida seriamente.

Entretanto, há um quarto fator, relacionado diretamente ao anterior, que influi decisivamente na conformação de tal quadro. Referimo-nos à exclusão quase que total do Legislativo e da sociedade civil dos fóruns políticos máximos relativos ao processo de integração.

De fato, é notório que tal processo vem sendo conduzido quase que exclusivamente pelos poderes executivos dos quatro países signatários do Tratado de Assunção. Tanto as coordenadas técnicas das atividades das comissões de trabalho quanto as decisões políticas mais amplas são emanadas da burocracia estatal, com pouca ou nenhuma participação da sociedade civil e do própio Parlamento. Algumas vezes, decisões de grande importância para o futuro do Mercosul são tomadas até mesmo por medidas provisórias, como no caso do regime automotivo.

Atualmente, o órgão político máximo do Mercosul é o Conselho do Mercado Comum (CMC), composto pelos ministros das relações exteriores e de economia dos países signatários do Tratado de Assunção. Cabe a este conselho :

- Formular políticas e promover as ações necessárias à conformação do mercado comum.

- Exercer a titularidade da personalidade jurídica do Mercosul.

- Negociar acordos e tratados em nome do Mercosul com terceiros países, grupos de terceiros países e organizações internacionais.

O Grupo Mercado Comum (GMC), diretamente subordinado ao Conselho e composto pelos representantes dos ministérios das relações exteriores, economia e bancos centrais, é o órgão executivo do Mercosul e está organizado em 11 Subgrupos de Trabalho (SGTs). Compete ao GMC:

- Fixar programas de trabalho que assegurem avanços para o estabelecimento do mercado comum.

- Propor projetos de decisão ao Conselho do Mercado Comum.

- Negociar, por delegação do CMC, acordos em nome do Mercosul com terceiros países e organismos internacionais.

Além desses dois órgãos principais, os poderes executivos das nações que compõem o Mercosul também estão representados na Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), que assessora o GMC e cuja função básica é zelar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados-Partes.

Como se pode observar, os poderes executivos formulam e conduzem, através dos órgãos supracitados, todos os passos referentes ao processo de integração.

Ressalte-se que, dos 11 Subgrupos de Trabalho subordinados ao GMC, apenas o Subgrupo 10 ( Assuntos Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social- antigo Subgrupo 11 ) conta com a participação sistemática de empresários e trabalhadores. Mesmo assim, somente os representantes governamentais desse subgrupo têm poder decisório.

Tal quadro de virtual monopólio político do poder executivo sobre o processo de integração do Mercosul tem, ao nosso ver, diversas causas. Dentre elas, merecem destaque o caráter ainda incipiente do processo de integração, que não avançou no sentido da livre circulação de mão-de-obra e da implementação de instituições supranacionais, e, no caso brasileiro, um relativo desinteresse por parte da população.

Porém, parece-nos que o motivo principal para o alijamento do Legislativo e da sociedade civil dos processos decisórios referentes à integração tange à própria arquitetura institucional do Mercosul, que, embora tenha previsto um órgão representante do Legislativo ( a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul) e um órgão representante da sociedade civil ( o Foro Consultivo Econômico e Social ), limitou sobremaneira as atribuições dos mesmos.

Para termos uma idéia de tais limitações, devemos analisar o Protocolo de Ouro Preto.

2- O Protocolo de Ouro Preto.

O mencionado monopólio de poder que o Poder Executivo exerce na condução do processo de integração deve-se , em grande parte às limitações impostas pelo Protocolo de Ouro Preto à participação do Parlamento e da sociedade civil no Mercosul. Com efeito, esse instrumento legal, que definiu a arquitetura institucional do Mercado Comum do Sul, praticamente impediu, a priori, que o Legislativo dos quatro países pudesse exercer um papel mais ativo e participante no processo de integração.

Essas limitações são de tal ordem que o PT votou contra o Protocolo de Ouro Preto, mesmo sabendo que se tratava de um acordo extremamente importante para o Mercosul. Na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados, a Deputada Sandra Starling elaborou voto em separado expondo as razões para tal atitude. Nas suas palavras:

" ....a análise do Protocolo de Ouro Preto revela que a arquitetura institucional definida ficou muito aquém do que era esperado por aqueles que compreendem que o Mercosul deve ser, fundamentalmente, uma construção das sociedades que o conformam, e não apenas de seus governos.

As limitações da estrutura institucional do Mercosul ficam patentes quando a comparamos com a da União Européia.

O Parlamento Europeu exerce um controle rigoroso sobre a Comissão (órgão executivo da UE) podendo, inclusive, através de uma "moção de censura", destituir todos os seus membros. Além disso, ele aprova o orçamento da Comunidade, podendo reformulá-lo completamente. De fato, o poder do Parlamento Europeu é de tal ordem que ele já obrigou o próprio Conselho de Ministros ( órgão máximo da UE) a rever algumas de suas políticas.

Em contrapartida, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, de acordo com o que consta no Art. 26 do Protocolo de Ouro Preto, pode apenas fazer recomendações ao Conselho do Mercado Comum( órgão político máximo do Mercosul) , através do Grupo Mercado Comum (órgão executivo do Mercosul). Tais recomendações poderão ser ou não acatadas pelo Conselho, uma vez que a Comissão Parlamentar Conjunta, ao contrário do Parlamento Europeu, não poderá exercer controle algum sobre as atividades do Conselho e do Grupo Mercado Comum."

Saliente-se que os mesmos limites foram impostos à participação da sociedade civil, pois o Foro Consultivo Econômico e Social, no qual participam empresários, trabalhadores e ONGs, também só pode elaborar meras recomendações sem nenhum poder vinculativo.

O pior é que essa arquitetura institucional, ao limitar significativamente a participação do Legislativo e da sociedade no processo decisório relativo ao Mercosul, tende a obstaculizar, como já foi mencionado, as discussões referentes às questões sociais inerentes à integração. De fato, instituído sob a égide de governos marcadamente neoliberais dos principais países (Governo Menem e Governo Collor), o Mercosul, desde o início, não discutiu convenientemente os aspectos sociais do processo de integração. Até mesmo o Subgrupo 11, (que cuida de relações de trabalho, emprego, migrações e seguridade social), debateu mais custos trabalhistas , assunto relacionado diretamente ao livre comércio, do que a Carta Social do Mercosul e uma eventual política de emprego para a Região.

Não obstante tais constatações, há um exemplo que evidencia a possibilidade de que a sociedade civil e o Parlamento tenham maior participação na condução do Mercosul. Referimo-nos à elaboração do Protocolo de Defesa Do Consumidor do Mercosul. O Subgrupo de Trabalho encarregado de sua confecção acabou apresentando um protocolo que acabava com as conquistas obtidas duramente pelos consumidores brasileiros. A reação dos grupos de defesa do consumidor brasileiro foi tão forte e dura que o governo viu-se obrigado a revê-lo. Essa foi a primeira vez que a pressão popular modificou uma decisão do executivo , no âmbito do Mercosul. Porém, a regra é, como já mencionado, a do monopólio exclusivo do poder executivo nas decisões do Mercado Comum do Sul.

Assim sendo, a ausência de participação efetiva do Parlamento e da sociedade civil no processo decisório tende a conservar o caráter eminentemente economicista e conservador que o processo de integração do Mercado Comum do Sul tem assumido até o presente momento.

Essa ausência de participação efetiva do Parlamento no processo de integração fica melhor evidenciada quando analisamos as atividades da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul ao longo dos seus 3 anos de funcionamento.

3- A Comissão Parlamentar Conjunta: pequeno balanço de suas atividades.

Na sua primeira sessão legislativa, ocorrida ao longo do ano de 1995, a CPC- Seção Brasileira reuniu-se apenas 8 vezes. Isso equivale, grosso modo, a 2 meses de atividades de uma comissão permanente da Câmara dos Deputados. Ressalte-se, porém, que tais reuniões realizaram-se no período compreendido entre 10/05 e 20/07, pouco mais de dois meses, portanto.

No que tange às reuniões destinadas ao debate do papel da própria Comissão, quatro temas merecem destaque: Regimento Interno da Comissão, Constituição das Subcomissões, Agenda de Atividades e Preparação para a Reunião Quadripartite da Comissão. Na discussão desses temas ficou evidente que alguns parlamentares tinham uma certa preocupação com os limites jurídicos , políticos e materiais da CPC- Seção Brasileira . O próprio Presidente da CPC- Seção Brasileira, Deputado Paulo Bornhausen, chegou a afirmar que:

".........estamos, realmente, ainda em um papel secundário nas decisões do Mercosul. O Parlamento precisa se reafirmar e auto-afirmar nas questões para ter uma participação efetiva."

Essa fragilidade da participação do Parlamento nas decisões do Mercado Comum do Sul ficou patente, ao que parece, na Reunião Quadripartite realizada em Assunção, Paraguai. Com efeito, a avaliação que a CPC- Seção Brasileira fez sobre a referida reunião foi relativamente negativa. O Deputado Miguel Rossetto resumiu bem o quadro encontrado:

" Percebemos falta de pauta, pouca clareza em relação a objetivos, dificuldades de instalação, dispersão geral e fragilidade na representação".

Embora tal avaliação tenha sido repetida, de maneira mitigada, por alguns parlamentares, houve aqueles que destacaram aspectos positivos da reunião. O Deputado Franco Montoro, por exemplo, assinalou que:

" Tivemos a oportunidade de propor , e foi aceito por unanimidade, que, ao contrário do que estabelece o Protocolo de Ouro Preto, a Comissão Parlamentar não deve se dirigir ao Grupo, para, depois, ir ao Conselho, mas sim vai dirigir-se diretamente a ele, dado o princípio da independência e harmonia de poderes".

No entanto, apesar dos pequenos avanços pontuais, a opinião geral manifestada foi a de que a reunião de Assunção deixou muito a desejar.

No plano específico da Seção Brasileira, duas conquistas, obtidas em 1995, merecem ser mencionadas: a elaboração do Regimento Interno e a constituição das Subcomissões.

No que tange ao Regimento, é necessário mencionar que as funções que dele constam referentes à CPC-Seção Brasileira evidenciam o caráter subalterno da mesma. De fato, caberia à CPC- Seção Brasileira:

a) contribuir, através da realização dos estudos pertinentes, para a harmonização da legislação dos Estados-Partes do Mercosul;

b) acompanhar, oferecendo os necessários subsídios técnicos, os procedimentos institucionais referentes `a internalização , no ordenamento jurídico brasileiro, das normas emanadas dos órgãos do Mercosul;

c)celebrar convênios de cooperação com organismos públicos e privados nacionais, internacionais ou supranacionais;

d)acompanhar a marcha do processo de integração regional estabelecido pelo Mercosul e manter o Congresso Nacional e a sociedade civil informados a esse respeito."

Como se pode observar, as funções estabelecidas pelo Regimento Interno para a CPC-Seção Brasileira denotam claramente que tal comissão se constitui, fundamentalmente, em um órgão de caráter técnico-consultivo, de dimensão política reduzida. A este respeito, é necessário salientar que essas funções são rigorosamente condizentes com o que consta do Protocolo de Ouro Preto.

A constituição das Subcomissões também orientou-se a partir dos ditames e as orientações do Poder Executivo. Com efeito, as Subcomissões criadas seguiram de perto a estrutura dos subgrupos de trabalho governamentais destinados a operacionalizar o processo de integração. Com isto, esperava-se que as Subcomissões da CPC- Seção Brasileira pudessem bem acompanhar as atividades de tais subgrupos. Porém ,ao que consta, nenhuma Subcomissão conseguiu operar sistematicamente, quer por falta de participantes, quer por falta de uma pauta definida com clareza. Assim, a tentativa de acompanhar minuciosamente os trabalhos do Executivo não vingou.

Se na Primeira Sessão Legislativa a CPC-Seção Brasileira reuniu-se pouco , na Segunda e na Terceira Sessões os encontros se tornaram eventos de notória raridade. Em 1996, a CPC- Sessão Brasileira reuniu-se apenas 3 vezes e, em 1997, a Comissão deliberou , até o momento, somente 4 vezes. Na maior parte das vezes, tais reuniões consistiram, basicamente, de palestras de representantes do Itamaraty.

Entretanto, a CPC-Seção Brasileira conseguiu um avanço político significativo no final de 1996. Através de uma Resolução do Congresso Nacional ( Resolução Nº 1 , de 1996) , foi atribuída à Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul a função de " apresentar relatório sobre todas as matérias de interesse do Mercosul que venham a ser submetidas ao Congresso Nacional".

Porém, a mesma Resolução Nº 1 fazia a ressalva de que os relatórios da Representação Brasileira não poderiam interferir na "apreciação das comissões competentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal". Em outras palavras: os relatórios da CPC-Seção Brasileira se constituem em meros subsídios para a deliberação efetiva das "comissões competentes".

Apesar da óbvia limitação, não há dúvida de que a nova atribuição tende a ampliar o espaço político da Representação Brasileira , pelo menos dentro do Congresso Nacional. Até o momento, a CPC-Seção Brasileira já produziu 3 relatórios sobre matéria referente ao Mercosul, que foram levados em consideração pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados nas suas deliberações.

Em sua última reunião, a CPC- Seção Brasileira deparou-se com um fato novo que poderá significar a abertura de mais espaço político para a Comissão. Trata-se de uma "Proposta de Agenda Parlamentar para o Mercosul". Nesta proposta estão incluídos temas referentes à consolidação do Mercosul ( harmonização tributária, regime automobilístico,etc ), temas sobre o seu aprofundamento ( compras governamentais e serviços) e o tema ALCA.

Obviamente, essa nova agenda reflete os interesses e as inquietações do Itamaraty ante o novo quadro criado com o surgimento da Área de Livre Comércio das Américas. A ALCA poderá significar o esvaziamento econômico e político do Mercosul e a extinção do papel de liderança que o Brasil exerce no Cone Sul. Daí a necessidade de fortalecer a estratégia geopolítica brasileira, até mesmo no plano interno. A CPC-Seção Brasileira poderia desempenhar, como é desejo do Itamaraty, a função de entidade legitimadora de tal estratégia.

No entanto, é necessário considerar que, ao longo desse processo, poderão ser criadas condições para que a CPC-Seção Brasileira possa se fortalecer politicamente e incluir, nessa nova agenda, o tão necessário debate sobre temas sociais.

4- O Futuro do Mercosul e a Participação do Legislativo.

A imprescindível ampliação do papel do Parlamento na conformação do Mercado Comum do Sul dependerá estreitamente, ao nosso ver, do futuro do processo de integração.

A este respeito, podemos vislumbrar, grosso modo, três cenários básicos.

a) O processo de integração permanecerá assentado unicamente no plano comercial e o Mercusul se consolidará como uma união aduaneira completa. Embora limitado em relação aos propósitos iniciais do Tratado de Assunção, tal quadro, ao ensejar o pleno funcionamento da união aduaneira e o estabelecimento de vínculos externos definidos, permitiria que o Mercosul preservasse a sua identidade própria e relevância específica, mesmo sem evoluir para formas mais profundas ( mercado comum).

b) Num cenário mais pessimista, o Mercosul , em virtude de sua atual lógica estreita de integração econômica e da implementação de acordos comerciais com outros países e blocos econômicos, se diluirá e perderá a sua especificidade comercial e política. Particularmente, a implementação da ALCA poderia implicar na erosão paulatina do Mercosul enquanto bloco econômico específico.

c) O cenário mais otimista é o da evolução rápida do Mercosul para a conformação de um verdadeiro mercado comum. Evolução esta motivada pela disposição dos países-membros de impedir a diluição do Mercado Comum do Sul no contexto da globalização e da ALCA.

No caso dos dois primeiros cenários, a perspectiva de uma participação maior do Parlamento e da sociedade civil no processo de integração nos parece, por motivos óbvios, muito improvável e remota.

Entretanto, a prevalecer o terceiro cenário, a efetiva democratização das decisões referentes ao processo de integração poderá e deverá se tornar uma realidade. Com efeito, a constituição do mercado comum implicaria, necessariamente, na livre circulação de trabalhadores e na implementação de instituições supranacionais, tal como aconteceu na União Européia.

Neste caso, em virtude da complexidade e da profundidade que o processo de integração assumiria, a sociedade civil e o Legislativo teriam que participar decisivamente na sua condução. É muito provável, por exemplo, que o Mercosul tenha, em tais condições, de ser submetido a plebiscitos para assegurar a sua continuidade, a exemplo do ocorrido na Europa. A própria criação de instituições supranacionais redundaria, sem dúvida alguma, numa divisão mais eqüitativa dos poderes dentro do Mercosul.

Assim sendo, a participação da cidadania e do Parlamento no processo de integração dependerá substancialmente do projeto para o Mercosul que venha a prevalecer. A preponderar o atual projeto economicista e neoliberal, a participação do Congresso e dos cidadãos tenderá a permanecer muito restrita. Contudo, se ganhar força o projeto do Mercosul enquanto construção, não apenas de uma economia comum, mas de uma sociedade mais justa capaz de se defender da globalização destruidora, se abrirão as portas para a efetiva participação do Parlamento, da sociedade e, particularmente, dos trabalhadores.