PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT
ASSESSORIA TÉCNICA DA LIDERANÇA
PARECER
"Análise da Proposta de Emenda Constitucional nº 554-A, de 1997 que convoca Assembléia Nacional Constituinte a partir de 1º de fevereiro de 1999"
01. Versa o presente parecer sobre a Proposta de Emenda Constitucional - PEC Nº 554-A, de 1997, de autoria do Sr. Deputado Miro Teixeira e outros, que prevê a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte a partir de 1º de fevereiro de 1999 com a finalidade, VERDADEIRA E SERÔDIA DE LEVAR A EFEITO A MALOGRADA REVISÃO CONSTITUCIONAL já realizada, em face dos artigos 14 e 16 (Direitos Políticos); 17 (Partidos Políticos), 21 a 24 e 30 (Da Organização Político-Administrativa), 145 a 162 (Do Sistema Tributário Nacional) e outros artigos conexos, da Constituição Federal.
02. Assim, reveste-se de Proposta de Emenda Constitucional destinada, em princípio, a alterar/revisar determinados tópicos da Constituição Federal, não obstante possibilitar uma reforma mais substancial em dispositivos que sejam conexos com os artigos que se pretende revisar.
03. Esta genérica previsão - ALERTAMOS DESDE LOGO -, pode fazer com que toda a Constituição trazida ao mundo jurídico pelo legislador constituinte originário possa ser desfigurada. E o que é mais grave: que uma nova Constituição possa ser escrita, por via obliqua, transversa, em verdadeira fraude ao trabalho do Legislador Constituinte. Isto porque não poderá haver imposição de limites ao atuar dos Legisladores Constituintes, posto que se assim ocorrer, não estaremos diante de um Poder Legítimo e soberano e, então, estaremos nos defrontando com uma verdadeira fraude ao espírito constituinte.
04. Antes de adentramos na vexata quaestio propriamente dita, reproduzidos abaixo a integra da proposta objeto da presente análise, verbis:
"Proposta de Emenda à Constituição nº 554-A, de 1997
Do Sr. Miro Teixeira e outros
Convoca Assembléia Nacional Constituinte a partir de 1º de fevereiro de 1999.
Art. 1º. Ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 é acrescido o seguinte artigo:
"Art. 75. Os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-ão unicameralmente em Assembléia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1º de fevereiro de 1999, na sede de Congresso Nacional.
§ 1º O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalará a Assembléia Nacional Constituinte e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
§ 2º Os trabalhos constituintes ficarão restritos aos artigos 14, 16, 17, 21 a 24, 30, 145 a 162 e conexos, da Constituição Federal.
§ 3º Para efeito do disposto no parágrafo anterior, considerar-se-á matéria conexa a norma constitucional comum àqueles dispositivos, isoladamente ou combinados, em requerimento subscrito por um terço e aprovado por três quintos dos membros da Assembléia.
§ 4º A Assembléia Nacional Constituinte será dissolvida em 31 de dezembro de 1999, salvo se a maioria absoluta dos seus membros decidir prorrogá-la, por uma única vez, por prazo determinado não superior a noventa sessões.
§ 5º As Emendas à Constituição, decorrentes do disposto neste artigo, serão promulgadas depois da aprovação de seu texto em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos Membros da Assembléia Nacional Constituinte".
§ 6º No dia 4 de outubro de 1998, por plebiscito, o eleitorado decidirá sobre a atribuição, aos Membros do Congresso Nacional, dos poderes constituintes de que trata este artigo
(emenda acatada pela CCJR).
05. De início é preciso ter a compreensão de que o Poder Constituinte Originário, corporificado no legislador constituinte de 1988, estabeleceu clara e expressamente os dois mecanismos de reforma da Constituição Federal, de modo a adaptá-la as mudanças sociais: o processo de emendas constitucionais insculpido no art. 60 da Constituição Federal, com seu quorum qualificado e tramitação em dois turnos, e a Revisão Constitucional prevista no art. 3º do ADCT, a SER REALIZADA UMA ÚNICA VEZ, após cinco anos da promulgação da Constituição Federal pelos membros do Congresso Nacional.
06. Isto porque o processo de mudança das constituições objetiva, em última análise, o estabelecimento de um canal permanente entre o ordenamento jurídico maior e a sociedade, de modo que esta possa fazer valer seu interesse legítimo no sentido de que as normas fundamentais de um país estejam em consonância com sua dinâmica própria.
07. O legislador constituinte brasileiro manifestou-se, em 1988, de forma cristalina quanto ao processo de reforma da Constituição, optando pela emenda constitucional como o instrumento permanente de ausculta à sociedade, com seu procedimento mais rígido e quorum qualificado, consciente que estava da relevância da estabilidade nas relações jurídico-institucionais em um país latino-americano.
08. É inquestionável, destarte, que as normas constitucionais não podem se constituir em blocos rígidos imutáveis, num engessamento normativo em que uma geração determina o arcabouço jurídico, político econômico e social das gerações subsequentes.
09. Por outro lado, o germe da mudança, inerente à dinâmica social, deve ser contrabalançado com a estabilidade institucional, mormente em países como o nosso, onde as iniciativas mudancistas proliferam-se e acomodam-se numa velocidade inimaginável, atendendo os anseios imediatistas e conjunturais que amesquinham a discussão dos paradigmas constitucionais de uma nação.
10. A instituição do poder constituinte originário através da convocação da Assembléia Nacional Constituinte por intermédio da Emenda Constitucional nº 26 de 1985, por mais que refugisse aos estreitos parâmetros legais e constitucionais, constituiu-se numa clara convergência de percepções a respeito do esgotamento do modelo institucional vigente e da necessidade de se efetivar a transição pacífica para uma nova realidade que se avizinhava com o fim do regime militar e o retorno à normalidade democrática.
11. Demonstrou-se, no caso concreto, a viabilidade de reforma total do ordenamento constitucional sem que, para tanto, fosse necessário recorrer às armas. ISTO PORQUE, SOMENTE QUANDO OCORREM RUPTURAS PROFUNDAS NA ORDEM POLÍTICA INSTITUÍDA É QUE ENTRAM EM CENA AS ASSEMBLÉIAS CONSTITUINTE. Essas rupturas se verificam as mais das vezes violentamente, através de lutas armadas, havendo, no entanto, exemplos de rupturas caracterizadas pela ausência de choques sangrentos, embora com movimentação de tropas, como tem acontecido habitualmente no Brasil. ASSIM O TERMO DESSE PROCESSO VITORIOSO DE RUPTURA É, INDEFECTIVELMENTE, A CONVOCAÇÃO DE UMA ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE SOBERANA, QUE SE INCUMBIRÁ DE INSTITUCIONALIZAR, ATRAVÉS DO DOCUMENTO SOLENE QUE SE DENOMINA CONSTITUIÇÃO, A NOVA ORDEM POLÍTICO-JURÍDICA.
12. Evidenciou-se assim, com o chamamento do titular do poder constituinte originário para que escolhesse seus representantes, o caráter permanente do poder constituinte originário em seu estado de latência.
13. No entanto, como afirmado, o mesmo só deve ser evocado em momentos de efetiva transição, de ruptura (ainda que violenta) de um ordenamento jurídico-institucional necrosada para um outra nova que atenda aos clamores de mudança da nação. NA MEDIDA EM QUE ESTÁ EVIDENTE A INEXISTÊNCIA DE UMA RUPTURA INSTITUCIONAL, NÃO HÁ QUE SE FALAR EM CONVOCAR O TITULAR DO PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO. O POVO (Plebiscito).
14. Inexistentes os requisitos para convocação do titular do poder constituinte originário, não há que se admitir a possibilidade do poder constituinte derivado instituir novas formas de modificação da constituição (diga-se REVISÃO) não previstas pelo constituinte de 1988 sem que isso se configure em ato absolutamente inconstitucional.
15. Não existe a ruptura social que ensejaria a convocação do poder constituinte originário, que permeia as propostas de Revisão e, nesse prisma, como a Revisão do art. 3º do ADCT é única, só resta àqueles que desejam alterar a Constituição Federal o caminho ali traçado expressamente - Emendas Constitucionais.
16. Cabe salientar também, que a tese defendida por aqueles segmentos que intencionam realizar modificações de modo a adequar a Carta Magna aos desígnios de uma suposta modernidade, suprimindo conquistas sociais e dilapidando o patrimônio público, se funda na hipótese que o constituinte quis, depois de um prazo de cinco anos, submeter a Lei Maior e suas conquistas à nova avaliação por parte da sociedade para que, através de novos representantes, fosse ratificada ou reformada. Tudo ocorreria como se nova Assembléia Constituinte tivesse sido instalada, posto que o Congresso, segunda esta interpretação, seria depositário de poder constituinte originário.
17. Contudo, há que se atentar para o seguinte aspecto: caso fosse a intenção do legislador constituinte adotar o instituto da revisão constitucional como mecanismo privilegiado e permanente de contato entre o mundo jurídico e o mundo fático, sem que fosse preciso recorrer à revolução ou ao poder constituinte originário, certamente ele não disporia que esta revisão dar-se-ia numa única vez, conforme o estabelecido no art. 3º do ADCT, ou será possível admitir que o ânimo reformista da sociedade estará saciado por uma única revisão constitucional?
18. Na perspectiva das considerações acima citadas, traz-se à baila parte das considerações expendidas pelo assessor da Liderança do PDT na Câmara Federal, Dr. Ronaldo Vieira, "In A Reforma das Constituições, - estudo comparativo sobre o processo de reforma do texto constitucional em diversos países", verbis:
" Dissemina-se com certa recorrência, na grande imprensa nacional, os obstáculos de natureza constitucional que têm impedido a estabilização e o pleno desenvolvimento do país.
Argumenta-se que se as estruturas administrativa, previdenciária e tributária atuais, consubstanciadas na Carta de 1988, não forem alteradas, será impossível equilibrar as contas públicas e, por conseqüência, assegurar o desenvolvimento do país. São os gargalos constitucionais de natureza material.
Não é objetivo deste estudo questionar a assertiva acima que, a toda evidência, tem se mostrado falaciosa, como tem denunciado o PDT em todas as suas intervenções no âmbito do Congresso Nacional e fora dele. O desequilíbrio reside na política econômica adotada pelo Governo Federal, em especial na sua política monetária e cambial de cunho essencialmente recessivo, que sufoca a atividade produtiva nacional e fomenta o desemprego.
Paralelamente a esta espécie de obstáculo, surgem agora as críticas de natureza processual. De um lado ataca-se o mecanismo dos destaques para votação em separado, último recurso regimental das oposições a fazer frente à truculência governista nas votações de Plenário. De outro lado são questionadas as regras do texto constitucional que impõem o quorum qualificado de três quintos em dupla votação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal para que uma emenda seja considerada aprovada. Tudo a dificultar, segundo os governistas, a implementação do programa de Governo.
Esquecem-se os críticos de que a Constituição é o principal vértice do ordenamento pátrio, sobrepondo-se a todos os demais diplomas legais. Nela estão insertas as normas fundamentais que balizam a organização do Estado e a defesa dos direitos e garantias fundamentais da sociedade e, por conseguinte, devem ter a perspectiva da perenidade.
A rigidez no processo de reforma das Constituições é o equilíbrio entre esta perspectiva, assegurada por processos e exigências especiais que dificultam sua alteração, em face de sua supremacia no ordenamento jurídico nacional, e a necessidade de adaptação ao processo de evolução da sociedade como um todo. Maior rigidez e perenidade não se equivalem à imutabilidade.
Teremos a oportunidade de demonstrar neste estudo que todas as Constituições analisadas (dos Estados Unidos, da Argentina, da França, da Itália, da Alemanha e de Portugal), americanas e européias, de países com sistemas presidencialistas ou parlamentaristas, sociais-democratas ou neoliberais, assim como a Constituição brasileira, possuem critérios mais rígidos para admitir alterações no seu texto"
.
19. Ora, por essa breves considerações, entendemos que está em risco a ordem jurídica como um todo. São os próprios alicerces do sistema jurídico brasileiro que serão violentados, pela aplicação das pretendidas revisões.
20. A matéria é de extrema delicadeza, porque põe em suspensão e estado de incerteza todas as instituições. Deveras, iniciado esse processo, todos os Poderes, competências, direitos e garantias ficam instáveis, posto que sujeitos a extinção ou alteração.
21. Evidentemente tal situação compromete o regular funcionamento das instituições e o desenvolvimento normal das atividades públicas (políticas e administrativas), em todas as esferas, bem como das atividades privadas coletivas e individuais.
22. Como resulta evidente dessas singelas considerações, os danos emergentes desses processos são irreversíveis e irreparáveis, lesando a ordem jurídica e os demais valores constitucionalmente consagrados e protegidos.
23. Reprise-se, mais uma vez, que o Poder Constituinte instituiu dois poderes para cuidar da alteração e aprimoramento da Constituição de 1988 respectivamente, o poder de emenda e o poder revisional, este a ser realizado uma única vez (espécies do poder de reforma), ambos autônomos e processualmente independentes.
24. O poder de reforma Constitucional está na Constituição com contornos pré-fixados e processo de atuação estabelecido (no que pertine às emendas), recebe desta a competência legal para alterar ou modificar algumas de suas disposições. A essência desse poder é que a própria Constituição determina o órgão e maneira como ocorrerá sua reforma ou transformação. Nesse prisma, três atributos o particularizam:
"a) O Poder Constituinte constituído (Poder de reforma) encontra sua legitimidade na legalidade de sua função reguladora pela própria Constituição. A autoridade deriva da própria Constituição que vai reformar;
b) A base de sua eficácia é o respeito ao direito existente e às formas legais estabelecidas, mais do que sua legitimidade, importa falar em sua legalidade;
c) Ocorre uma situação de supra-ordenação e subordinação com o direito estabelecido".
25. Reformar induz à idéia de modificação, alteração de dispositivos vigentes, por supressão ou introdução de novos mecanismos em forma de enunciados prescritivos, e isto é a função do Poder de Emenda, prevista no art. 60, CF. Processar uma reforma constitucional significa necessariamente uma fratura na continuidade jurídica do ordenamento respectivo, isto porque a partir deste momento o Estado de Direito receberá alterações estruturais, as quais poderão provocar profundas mudanças no que fora criado pelo Poder Constituinte.
26. A esse respeito, escreve com muita propriedade Nelson Saldanha (In O Poder Constituinte, São Paulo: RT, 1986 , p. 86):
"Feita uma Constituição, ou será modificada segundo ela própria o permita e disponha, ou será substituída. A substituição reclamará nova intervenção do Poder Constituinte; a modificação, não. A modificação pedirá apenas o Poder de Reforma".
27. Destarte, sendo o Poder Constituinte um poder criador de poder, o mesmo, além de criar o Poder de Emenda, criou também, autonomamente, o Poder de Revisão, que na verdade não passa de uma continuidade dos trabalhos de acabamento de revisão final do texto constitucional que foi promulgado em 1988.
28. O Constituinte foi claro em afirmar que instituía um Estado Democrático. Fosse a revisão uma oportunidade para efetuar-se mudanças na Constituição, fatalmente o Estado por ele instituído incorreria numa descaracterização e, portanto, numa verdadeira provisoriedade do Estado Democrático criado em 1988. O provisório, como sabido, é incompatível com uma Constituição que per se tem vocação para permanência.
29. A estabilização do Estado é dogma impostergável para a manutenção da "segurança", considerada como valor supremo no texto do preâmbulo. Dela depende o desenvolvimento nacional, o bem-estar da comunidade e a conquista dos objetivos fundamentais firmados no art. 3º, CF.
30. Manter a Constituição é um significado implícito corporificado no contexto no qual o Poder de Revisão está inserido. Daí seu significado lingüístico esboçar, semanticamente a impossibilidade de alterabilidade do texto constitucional vigente, senão de modo dificultado e por meio de emendas.
31. Resguardar a Constituição em todo seu conteúdo normativo deve preceder a qualquer argumento. Nenhuma Constituição possui o dom de resolver os problemas de um País. Tampouco suas constantes mudanças e criações lhe propiciam tal possibilidade. A propósito, as grandes potências mundiais não alcançaram tal status com freqüente recorrências a um Poder Constituinte. Constantes alterações constitucionais só contribuem para a fragilização dos sistemas políticos, jurídicos, econômicos e sociais de uma Nação, e nada mais.
32. Com este papel estabilizador, não pode a Constituição ser alvo de quase total reformulação de seus preceitos normativos, em tão curto espaço temporal e sem relevantes motivos, afinal, seu texto não é brinquedo do qual se disponha desmotivadamente.
33. Nesse aspecto, cita-se Konrad Hesse (In A Força Normativa da Constituição - Porto Alegre: Fabris, 1991, p. 22), citando Walter Burck - hardt:
"Aquilo que é identificado como a vontade da Constituição deve ser honestamente preservado. Mesmo que para isso, tenhamos de renunciar a alguns benefícios, ou até algumas vantagens justas. Quem se mostra disposto a sacrificar um interesse em favor da preservação de um princípio constitucional, fortalece o respeito à Constituição e garante um bem da vida indispensável à essência do Estado, mormente ao Estado Democrático".
34. E continua Konrad Hesse:
"Igualmente perigosa para força normativa da Constituição afigura-se a tendência para a freqüente revisão Constitucional sob a alegação de suposta e inarredável necessidade política. Cada reforma constitucional expressa a idéia de que, efetiva ou aparentemente, atribui-se maior valor às exigências de índole fática do que à ordem normativa vigente. A freqüência das reformas constitucionais abala a confiança na sua inquebrantabilidade, debilitando a sua força normativa. A estabilidade constitui condição fundamental da eficácia da Constituição".
35. Sendo assim, a estabilidade da Constituição, além de ser uma garantia à manutenção do Estado de Direito, consubstancia-se num evidente limite à revisão Constitucional na medida em que busca lhe conferir o impedimento de violação desmedida do Texto Constitucional vigente.
DA CONVOCAÇÃO DO PLEBISCITO
36. PLEBISCITO, na lição do Professor José Afonso da Silva, ‘é a consulta ao corpo eleitoral sobre ato político ou constitucional"
37. Para legitimar a proposta de convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte que, entendemos, "mascara" a idéia de levar adiante as propostas da Revisão Constitucional com um quorum reduzido e de forma mais célere, e para afastar os vícios de inconstitucionalidades de que se reveste a PEC, conforme alardeado pelos mais iminentes juristas do País e a teor de pronunciamento do Constitucionalista e Presidente da Câmara dos Deputados, Dep. Michel Temer - veja-se notícia veiculada no Jornal "Folha de São Paulo" - ‘Revisão Constitucional? Constituinte?’, de 02.11.97, p. 1-3, é que se logrou incluir emenda prevendo a realização de consulta ao povo - o Plebiscito.
38. Ocorre que, como afirmamos alhures, o instrumento de ausculta popular só deve ser utilizado em situações extremas, mormente quando insustentável a ordem jurídico-institucional vigente, circunstâncias estas que, evidentemente, não se fazem presente no País.
39. Sobre este fato, transcrevemos parte do brilhante voto em separado apresentado pelo Deputado Prisco Viana à PEC, acerca da temática, verbis:
"a iniciativa de consultar a sociedade civil e obter desta a legitimação para a tarefa constituinte tem como pressupostos a ruptura ou o exaurimento da ordem político-jurídica antecedente, seja por efeito da revolução, do golpe de Estado, da guerra civil, da crise social e dos Poderes constituídos, com a falência total do regime e das suas instituições, implicando a necessidade de restaurar a credibilidade e a afetividade do sistema de administração civil e de governo do Estado".
40. Noutra vertente, compartilhamos da opinião daqueles que entendem que o Poder Constituinte Originário - que é o Poder de constituir o Estado e cuja consolidação ocorreu no século XVIII através da doutrina de Sieyès -, é poder dotado das várias qualidades, dentre as quais a de ser INICIAL, AUTÔNOMO E INCONDICIONADO. Manifesta-se através da Assembléia Nacional Constituinte - órgão próprio para elaboração da Lei Máxima de um País.
41. Ora, a Proposta de Emenda Constitucional estar a limitar os poderes de que poderá gozar a Assembléia Nacional Constituinte, mormente por restringir o seu alcance e prerrogativas. Cabe o questionamento: A PEC objetiva ou não a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte? Se a resposta for positiva, outro não pode ser o entendimento senão o de que seus poderes serão ilimitados, podendo os Constituintes eleitos, inclusive, escreverem um novo texto constitucional. Doutro modo, não há se falar em Assembléia Nacional Constituinte.
42. Sobre esta singularidade, colhemos e transcrevemos mais uma vez, parte do voto do Dep. Prisco Viana, verbis:
"Os predicados de soberania e plenitude de poderes para remodelar o Estado e a sociedade, dos quais absolutamente deve achar-se investida uma Assembléia Nacional Constituinte, que somente pode conhecer por limites jurígenos aqueles que ela própria adotar (salvo, para os jusnaturalistas, as barreiras decorrentes dos postulados do direito natural), de qualquer sorte ditos caracteres substantivos e indissociáveis de uma autêntica ANC repelem a possibilidade de instalar-se a Assembléia com restrição de poderes e delimitação do conteúdo do seu trabalho, ainda mais quando ditas vedações nascem por obra do Congresso Nacional e do poder constituído, não constituinte, ou seja, do legislador ordinário, no exercício do poder de emenda - o que a aproximaria de uma simples tarefa revisora ou de emendamento".
43. Por outro lado, entendemos que o parágrafo 3º da proposta mascara o verdadeiro alcance que se pretende atribuir a esta dita "limitada" (se é que isso seja possível) Assembléia Nacional Constituinte, mormente pela existência das expressões "... matéria conexa a norma constitucional comum àqueles dispositivos, isoladamente ou combinados..., circunstâncias que fazem com que até mesmo seja possível a produção de uma Nova Carta, sem que para tanto, concorram os pressupostos jurídicos, políticos e institucionais necessários.
44. Em face do exposto, por consideramos que não se fazem presentes os requisitos para a convocação do Poder Constituinte Originário e, por outro lado, por entendermos que as reformas constitucionais podem ser viabilizadas com os instrumentos prescritos no texto da Carta vigente, É QUE SOMOS CONTRÁRIO À PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 554-A, DE 1997.
Brasília (DF), 14 janeiro de 1998
Alberto Moreira Rodrigues
Assessor Técnico