Liderança do Partido dos Trabalhadores

Assessoria da Bancada

Assunto: Proposta de Emenda Constitucional n° 137/99, fixando subtetos de remuneração. Art. 37, XI da CF.

NOTA TÉCNICA

Introdução

               Solicita a Liderança análise preliminar relativa à possibilidade de reinstituição de tetos diferenciados de remuneração, no serviço público, por meio de eventual proposta de emenda constitucional a ser encaminhada ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, conforme anunciado em 16 de outubro de 1999, a fim de permitir, aos Estados, DF e Municípios, aplicarem tetos adequados às suas possibilidades financeiras.

               De início, é relevante salientar que a motivação que aparece em destaque para tal propositura é a necessidade de evitar-se "efeitos cascata" nos Estados, no DF e nos Municípios, assim que fixado o teto de remuneração nacional previsto na CF, art. 37, XI, que é a remuneração dos Ministros do STF. A inexistência de acordo quanto ao valor deste teto, que seria de R$ 12,7 mil para não haver redução remuneratória para os ministros do STF, que  têm sua remuneração composta por vencimento e representação, parcela de equivalência e adicional por tempo de serviço, e em alguns casos gratificação pelo exercício de função no Tribunal Superior Eleitoral, impediu até o momento que fosse encaminhada ao Congresso Nacional proposta legislativa que, nos termos do atual art. 48, XV da CF, deve ser de iniciativa conjunta dos Presidentes da Câmara e Senado, da República e do STF. Em face disso, o STF decidiu, em sessão administrativa, que até a publicação da nova lei, permaneceria como de eficácia contida o novo art. 37, XI, prevalecendo, portanto, os tetos fixados com base na CF 88, que são, em cada esfera, a remuneração dos Deputados e Senadores e dos Deputados Estaduais (Poder Legislativo), dos Ministros e Secretários de Estado (Poder Executivo), os Ministros do STF e os Desembargadores dos Tribunais de Justiça (Poder Judiciário), sendo teto, no município, o Prefeito.

A Problemática do Teto

               A fixação de limites de retribuição dos servidores públicos é um dos mais complexos problemas correlatos à questão remuneratória no âmbito da Administração Pública. Trata-se de questão que vem, desde a década de 1960, exigindo solução, de que é exemplo a Lei nº 4.863. Segundo essa Lei, os dirigentes de autarquias e sociedades de economia mista não poderiam perceber mais do que os Ministros de Estado, enquanto os servidores civis e militares da administração direta e autárquica não poderiam perceber mais do que 90% desse limite.

               Ao longo das décadas de 1970 e 1980 o assunto voltou à discussão, em vista das inúmeras situações de descumprimento desse limite, ou das exceções que foram criadas à sua aplicação. Em 1982, o Decreto-Lei nº 1.971 fixava como limite para toda a Administração Federal a remuneração mensal do Presidente da República, excluindo do cômputo do limite as vantagens de caráter indenizatório ou eventual, o adicional por tempo de serviço e as gratificações devidas a título de comissionamento. Em 1983, o Decreto-Lei nº 2.036 voltou ao tema, estabelecendo, ainda, restrições às entidades da Administração, especialmente empresas estatais, de modo a impedir a concessão de benesses e vantagens aos seus funcionários. Este Decreto-Lei, no entanto, não foi aprovado pelo Congresso Nacional, revigorando-se inteiramente o Decreto-Lei nº 1.971, que somente veio a perder a eficácia com a edição do Decreto-Lei nº 2.355, de 1979. Este, por sua vez, fixou como limite máximo de retribuição mensal a importância de 80 salários-mínimos de referência, abrangendo “a soma das importâncias recebidas a qualquer título”.

               Durante os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, acentuou-se a discussão acerca da necessidade da fixação de tetos remuneratórios, em função dos inúmeros abusos verificados e da existência, fartamente explorada pelo então governador de Alagoas, Fernando Collor de Mello, dos “marajás” no serviço público. O clamor popular exigia medidas drásticas que acabassem com os abusos, e foi com esse sentido que, pela primeira vez, veio a Constituição a albergar a fixação de um teto remuneratório, tratando, inclusive, de afastar, em disposição transitória (art. 17 do ADCT) a hipótese de invocação de direito adquirido por parte dos que percebessem remunerações exorbitantes ao teto.

               Estabeleceu a Carta então em vigor, no art. 37, XI, que o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos seriam fixados por lei, necessariamente em cada uma das esferas de Governo. Preestabeleceu, no entanto, que na órbita federal os servidores não poderiam exceder, no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nas órbitas estaduais e distrital, o teto foi fixado com base nas autoridades correspondentes, e nos Municípios pelo que os Prefeitos percebiam em espécie.

               A matéria foi regulamentada, em nível legal, no âmbito da União, em relação aos servidores civis e militares, por meio da Lei nº 7.923, de 1989, que fixou como limite a remuneração do Ministro de Estado, mediante alteração ao Decreto-Lei nº 2.355. Posteriormente, várias leis voltaram ao tema (Lei nº 8.112/90, 8.237/91, 8.448/92, 8.852/94), mas há ainda persistem controvérsias sobre sua uniformidade e aplicação.

               Em termos de valores relativos a maio de 1999, temos o seguinte quadro:

Tabela 1 - Administração Pública Federal -Valores Máximos de Remuneração Mensal - (Em R$ de dez-1996)

* Teto de remuneração do Poder Executivo da União

** Teto de remuneração do Poder Judiciário. Não inclui qüinqüênios, cujo valor máximo é de R$ 2.800

*** Teto de remuneração do Poder Legislativo

               Embora os tetos devessem ser sempre equivalentes, dificuldades políticas e legais têm inviabilizado este tratamento. Medidas adotadas pelo 3 Poderes têm periodicamente prejudicado o equilíbrio entre os tetos, como a concessão de reajuste diferenciado aos servidores militares (28,86%) em janeiro de 1993, adotado pelos Poderes Legislativo e Judiciário para os seus membros e servidores e não estendido linearmente aos servidores do Executivo e Ministros de Estado, situação que somente foi contornada mediante a aprovação pelo Congresso Nacional, em fevereiro de 1995, de Decretos Legislativos fixando novos valores de remuneração para Ministros de Estado e Parlamentares.

               Tais tetos, condicionando a remuneração dos servidores de cargos comissionados, acabam interferindo na própria estrutura de remuneração dos cargos permanentes de cada Poder, e inclusive em nível dos Estados, já que a Constituição Federal estabelece uma proporção entre as retribuições dos parlamentares federais e estaduais, que são tetos de remuneração no poder legislativo respectivo.

               Nos Estados, o princípio da equivalência tem sido freqüentemente desrespeitado, uma vez que, não podendo a remuneração dos deputados estaduais ultrapassar 75% da remuneração dos deputados federais, a aplicação desse valor aos desembargadores dos Tribunais de Justiça e demais magistrados, em decorrência do escalonamento remuneratório existente na carreira da magistratura, produziria valores muito abaixo dos que já vêm sendo pagos. Além disso, vem sendo desrespeitada a própria Lei Orgânica da Magistratura Nacional - LOM (Lei Complementar nº 35, de 1979), à medida que tribunais estaduais deferem aos seus membros remunerações que, na prática, resultam superiores às dos Ministros do STF, o que é vedado pelo art. 63 da LOM.

               No âmbito dos Municípios, a inexistência de parâmetros limitadores produziu situações esdrúxulas, em que Prefeitos municipais de cidades pequenas tiveram suas remunerações fixadas em valores acima dos fixados para os cargos federais, como é o caso notório do Prefeito de Sete Lagoas (MG) com remuneração de R$ 30 mil mensais, e o Prefeito de Bagé (RS) com remuneração de R$ 23 mil.

               Na esfera da União, diversas iniciativas legislativas tem-se ocupado da matéria. A primeira delas foi a norma contida no art. 42 da Lei nº 8.112/90, segundo a qual o teto retributivo é o mesmo que consta da Constituição e a relação entre a maior e a menor remuneração resulta do piso nela estabelecido, em seu art. 43, de acordo com o qual a menor remuneração não poderá ser inferior a 1/40 do teto. Posteriormente, ocuparam-se do tema as Leis nº 8.237/91, 8.448/92 e 8.852/94, definindo, respectivamente, a aplicação dos limites aos servidores militares; a fixação da equivalência entre os tetos aplicáveis aos três Poderes, o vencimento básico mínimo não inferior ao salário mínimo, o vencimento básico máximo equivalente a vinte vezes o menor, e o limite de vantagens permanentes, equivalente ao dobro do vencimento máximo; a aplicação do limite constitucional aos servidores das empresas estatais, a fixação de um teto de vencimentos e vantagens permanentes de 90 % do limite de remuneração[1], e a exclusão, para o cálculo do teto, das parcelas relativas a vantagens pessoais e de natureza indenizatória (adicional de periculosidade, de insalubridade, noturno, etc..).

               Quanto aos militares, a Lei nº 8.237, de 1991, estabeleceu, em seu art. 72:

Art. 72. Nenhum servidor militar federal, da Ativa ou na Inatividade, poderá perceber, mensalmente, a título de remuneração, importância superior à soma dos valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, pelos Ministros de Estado.

Parágrafo único. Excluem-se do teto da remuneração, para fins deste artigo:

I - Gratificação de Tempo de Serviço;

II - Gratificação de Compensação Orgânica;

III - Indenização de Moradia;

IV - Indenização Especial de Localidade;

V - Ajuda de Custo, Diárias e Indenizações de Transporte;

VI - Adicionais de Férias, Natalino, de Natalidade e de Funeral;

VII - Auxílio-Fardamento e Alimentação;

VIII - Importâncias correspondentes à conversão de férias em pecúnia;

IX - Quaisquer parcelas remuneratórias atrasadas, devidas em função de promoções, sentenças judiciais ou acertos de contas administrativos.

               A Lei nº 8.852/94, de aplicação geral, e destinada a regulamentar os incisos XI e XII do art. 37, em seu artigo 1º, inciso III, define como remuneração a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestas compreendidas a natureza ou o local de trabalho, excetuando, contudo, vantagens como a gratificação de compensação orgânica, devida aos servidores militares para compensar desgastes orgânicos decorrentes de atividades exercidas em aeronaves, submarinos, trabalho com substâncias radioativas, controle do tráfego aéreo e outras[2], o adicional de insalubridade ou periculosidade e outras parcelas de caráter indenizatório definidas em lei.

               A redação original do art. 37, XI previa que o teto alcançaria os valores percebidos com remuneração, em espécie, a qualquer título. Essa expressão pretendia abarcar a totalidade da retribuição pertinente ao cargo ocupado pelas autoridades referidas, abrangendo tudo o que fosse devido em razão do cargo, propriamente, ainda quando o correspondente pagamento seja feito sob rubricas distintas. No entanto, a legislação que regulamentou a Constituição e decisões judiciais trataram de elastecer o teto, em cada esfera de governo.

               Desde 1989, decisões do Poder Judiciário, especialmente do Supremo Tribunal Federal, vêm permitindo ou legitimando o alargamento do rol de vantagens não submetidas ao teto remuneratório. Decisões recentes do STF confirmaram a linha jurisprudencial adotada no julgamento da ADIn nº 14 (Rel. Min. Célio Borja), de 1989, onde ficou assentada a tese de que as vantagens de caráter individual não são computadas para efeito do teto. Inobstante, a definição do que é “vantagem de caráter pessoal e individual” não foi explicitada de forma suficientemente precisa.

               Segundo o STF, as retribuições pecuniárias devidas em razão de circunstâncias de ordem pessoal ou de caráter funcional (natureza ou local de trabalho) não se incluem no cômputo geral da remuneração para efeito de incidência do teto constitucional (RE nº 171.647- Ceará - Rel. Min. Celso de Mello). Constitui vantagem pessoal, para esse efeito, “a retribuição percebida pelo titular de um cargo, não em razão do exercício dele, mas, sim, em virtude do exercício anterior de cargo diverso” (RE nº 141.788-9 - Ceará - Rel. Min. Sepúlveda Pertence). Recentes decisões do STF têm também reconhecido como imunes ao teto a parcela incorporada pelo exercício de cargo em comissão ou função de confiança, superando-se conflito jurisprudencial anterior.

               Todavia, decidiu o STF pela suspensão de dispositivos de constituições estaduais, de que é exemplo a ADIn nº 1.331-9 - Piauí, que expressamente excepcionalizavam outras parcelas, em relação às quais o STF não reconheceu a natureza de vantagem pessoal, como é o caso das gratificações de controle interno e auditoria, adicionais de produtividade e outras vantagens assemelhadas: “não é vantagem de caráter individual... aquela correspondente ao exercício do cargo ou função, independentemente de quem seja o seu titular ou do que anteriormente ele tenha sido”[3].

               As retribuições pro labore facto, assim, não se submeteriam ao teto, dado que decorrentes de exercício anterior de cargo diverso daquele em relação ao qual se aplica o teto, mas as denominadas pro labore faciendo, ou seja, pelo cargo atualmente exercido, sim. O teto, assim, diz respeito não ao servidor, mas ao cargo por ele ocupado, somente se computando as retribuições vinculadas ao cargo efetivo ou emprego permanente, e que não variam conforme a situação individual do servidor, ou essas mais a gratificação devida pelo exercício de determinada função ou encargo.

               Acerca dessa linha jurisprudencial, é de se ressaltar a manifestação do Min. Marco Aurélio em seu voto no RE nº 141.788, no sentido de que “excluídas as vantagens pessoais, abre-se a porta à fraude; abre-se a porta ao drible do teto de que cogita o inciso XI do art. 37[4]”. Segundo o Ministro, cai por terra, com o entendimento adotado pelo STF, a regra do inciso XI do art. 37, cuja razão de ser é “justamente o saneamento, a observância de uma hierarquia remuneratória”, subvertida, no caso, pela excepcionalização de determinadas parcelas. Esta brecha tem sido largamente utilizada, por meio da criação de vantagens que possam ser classificadas, ainda que apenas aparentemente, como vantagens pessoais, situação que tem gerado verdadeiros descalabros administrativos, freqüentemente denunciados pelos meios de comunicação. Exemplo disso são as retribuições verificadas em certas categorias, como procuradores e oficiais das polícias militares, cuja estrutura remuneratória, em diversos estados da federação, serve ao propósito, verificando-se, em situações extremas, valores que ultrapassam a R$ 20.000 mensais.

               Em vista dessa situação, a EC nº 19/98 incorporou inovações ao texto constitucional, fixando novas regras destinadas a afastar a burla ao teto de remuneração. Mas, como fechou uma porta, abriu outra: ao mesmo tempo que fixou um teto nacional único, que deverá incluir todas as vantagens, inclusive as pessoais ou de qualquer outra natureza, tendo como padrão a remuneração dos Ministros do STF (por ser o mais elevado cargo a que um servidor de carreira pode ser elevado), afastou da aplicação do teto as empresas estatais auto-suficientes, permitindo que paguem aos seus dirigentes e empregados remunerações em valores de mercado, superiores à remuneração de quaisquer outros servidores ou agentes públicos sujeitos ao teto. Também foi previsto que o teto atingiria a soma de remunerações e proventos percebidas cumulativamente ou não, atingindo, assim, também aquelas situações de acumulação lícita de cargos públicos ou de cargos com aposentadorias, o que poderia acarretar redução remuneratória para magistrados e titulares de mandato eletivo, assim como de servidores que, em decorrência de tais acumulações de cargos públicos, ultrapassem o valor que venha a ser fixado como teto. Por exemplo, magistrados que são também professores em universidades estariam automaticamente prejudicados, pois não poderão acumular as retribuições de ambos os cargos, em valor acima do teto fixado tendo como base alguém que exerce apenas o cargo de Ministro do STF.

               Um segundo aspecto dessa questão é a fixação, pela via da legislação ordinária, de subtetos remuneratórios. Na esfera da União, foi editada Lei nº 8.460/92, fixando novas tabelas de vencimento, extinguindo e incorporando vantagens então pagas aos servidores. Esta Lei fixava, no seu artigo 12, um subteto: nenhum servidor investido em cargo de confiança poderia ganhar mais do que um Oficial-General em fim de carreira. Este limite, à época apontado como inconstitucional e absurdo, por prejudicar justamente os servidores cuja carreira profissional os qualificasse para o exercício de cargos relevantes, logo a seguir foi superado, pela instituição de uma exceção: a Medida Provisória nº 306, convertida na Lei nº 8.477/92, definiu que a gratificação de fiscalização devida aos fiscais da Receita Federal, Fiscais Previdenciários e Procuradores da Fazenda não seria computada para o cálculo deste teto. Logo a seguir, a Lei nº 8.538 estendeu o benefício aos Fiscais do Trabalho e Procuradores do INSS.

               Em janeiro de 1993, mais uma vez o subteto sofreu alteração, em vista do aumento diferenciado concedido aos militares de 28,86 %, logo a seguir estendido aos servidores do Judiciário e Legislativo, mas não aos do Executivo.

               Esses subtetos foram complementados, ainda, pela Lei nº 8.852/94, que fixou a regra segundo a qual nenhum servidor do Poder Executivo poderia perceber, a título de vencimento básico e vantagens permanentes, mais do que 80% da remuneração dos Ministros de Estado. Em data mais recente, a Lei nº 9.421, de dezembro de 1996, fixou um subteto específico para os servidores do Poder Judiciário: o servidor do quadro de pessoal dos órgãos desse Poder não poderia perceber remuneração superior à do cargo dos magistrados do Tribunal ou Juízo em que estivesse exercendo suas funções, excluídas do limite apenas as vantagens de caráter individual.

               A multiplicidade de tetos foi já duramente criticada, pela dificuldade que gera de se ter um conhecimento transparente da realidade remuneratória. Além disso, tais tetos anti-isonômicos são inconstitucionais, estabelecendo tratamentos diferenciados quando a Constituição dirige-se a todos os servidores, sem distinção. Demonstram, por outro lado, a tendência a se buscar a superação dos desvios gerados pela anarquia legislativa e pela inexistência de mecanismos de controle, disposição política e diretrizes para a fixação de remunerações por meio de novas leis que, no momento seguinte, serão também desrespeitadas.

               A questão dos tetos remuneratórios demonstra essa problemática, à medida que muitas situações poderiam ser enfrentadas com o ordenamento jurídico vigente, mas que, face à incoerência, são freqüentemente legitimadas por leis espúrias ou reguladas por leis que resultarão, ao final, inócuas, frente à posição adotada - a nosso ver equivocadamente - pelo Poder Judiciário.

               A Emenda Constitucional nº 19 buscou dar tratamento a esse problema, embora tenha esbarrado na decisão do STF que decretou a sua não auto-aplicabilidade. Na ausência da fixação, por lei, do novo teto remuneratório que garantiria a aplicabilidade do novo art. 37, XI, entendeu o STF, ao responder a consulta dos Presidentes da Câmara e do Senado, pela manutenção da vigência dos dispositivos originais da Carta de 1988.

               Assim, inefetivo o novo texto constitucional, permaneceram intactas as situações produzidas, exceto no tocante a Estados e Municípios os quais, quase imediatamente à promulgação da EC nº 19/98, fixaram novos valores de subsídio, em alguns casos com expressivos aumentos de valores de remuneração para prefeitos, secretários, deputados estaduais e vereadores.

               Recente levantamento realizado pelo Poder Executivo da União constatou, ainda, que na esfera federal existem mais de 5.000 servidores com remunerações que ultrapassam o teto de Ministro de Estado (R$ 8.000), em muitos casos em decorrência de decisões judiciais, vantagens pessoais ou acumulações de cargos. Trata-se, portanto, de questão ainda não resolvida, o que não necessariamente exige nova emenda constitucional, mas a sua implementação.

               No âmbito dos Estados, a situação é semelhante, e até mais grave. A implementação do teto é necessidade, mas a utilização do teto nacional poderia provocar, tanto quanto na União, a elevação de remunerações que estão, ainda, sendo contidas pelo teto local. A fixação de tetos diferenciados por esfera de governo, assim, é razoável, ainda que, para que se evitem os absurdos praticados com base na autonomia federativa, seja necessário um teto nacional absoluto. Em qualquer hipótese, admitida a cada ente federativo a possibilidade de fixar como teto na sua jurisdição a remuneração do governador de Estado ou do Prefeito (que deverá ser fixada na forma de subsídio ou parcela única), é fundamental que esses estejam submetidos ao teto nacional unificado. E, em qualquer caso, a sua aplicação deve alcançar todas as vantagens, inclusive de caráter pessoal.

               Ao largo de um tratamento demagógico ou hipócrita da questão, é preciso reconhecer que agentes públicos e servidores de carreira no Brasil percebem remunerações irrisórias; um teto de R$ 8.000 ou R$ 12.000 não responderá às necessidades de remuneração justa para aqueles que exercem a atividade política, parlamentar ou administrativa, em regime de dedicação exclusiva. A experiência internacional comparada comprova que os servidores públicos de carreira, exatamente por se submeterem obrigatoriamente a esse regime, percebem em muitos casos remunerações superiores às dos agentes políticos a que se subordinam, como é o caso do Reino Unido e França.

               No caso brasileiro, a opção por fixar tetos vinculados a agentes políticos parte do pressuposto, não presente naqueles países, de que o parlamentar não pode valer-se do cargo para lograr proveito pessoal, ou, no exercício do mandato, exercer atividade profissional com ele incompatível. Ainda que inexista uma previsão constitucional expressa nesse sentido, a exigência de comparecimento a pelo menos 2/3 das sessões ordinárias (art. 55, III da CF) torna incompatível o exercício de atividade profissional externa ao mandato; logo, está implícita a dedicação ao mandato, o que requer retribuição compatível, que não ponha em jogo o interesse público.

               Essa remuneração deveria assegurar, pelo menos, que o parlamentar, magistrado ou ministro de Estado tivesse remuneração compatível com a que, no setor privado, ser-lhe-ia possível perceber, em situação análoga. É pacífico que um Ministro de Estado ou do STF exercem uma renúncia à recompensa profissional pecuniária significativa, já que, segundo apontam pesquisas de mercado, um dirigente de empresa privada ou profissional liberal com responsabilidades muitas vezes menores percebe remunerações até 300 % superiores, em média. A complexidade e responsabilidade das funções exercidas exige remuneração correspondente, como de resto determina o art. 39, § 1º da CF, mas tem sido mais fácil recorrer a artifícios e fringe benefits do que enfrentar a questão, como demonstram o abusivo uso de jatos da FAB para turismo oficial, a desbragada concessão de diárias e ajudas de custo, e a participação remunerada em "conselhos" de empresas públicas e sociedades de economia mista por dirigentes públicos.

               Portanto, não se trata de fixar tetos subvalorizados, ou que se espelhem nas desigualdades de renda de nosso país, onde existência de uma legião de excluídos e explorados constrange a realização de um debate transparente que permita combater o “índice de altruísmo” existente na alta administração pública brasileira. Defender um salário de R$ 20 mil mensais para um parlamentar ou ministro, embora razoável, é tarefa inglória, em vista da cobertura sensacionalista dos meios de comunicação. E essa situação se agrava quando a generosidade ou incompetência na aplicação da legislação de pessoal já produziu situação em que milhares de servidores em carreiras diversas, grande parte das vezes sem que haja a motivação supra citada, percebem remunerações totais acima desse limite hipotético.

               No entanto, o debate é necessário e oportuno. Talvez possa, até mesmo, permitir que se supere o bloqueio político à discussão sobre o salário mínimo de R$ 136,00. Em qualquer caso, há que se considerar que, no interesse do país, não se pode continuar ignorando a questão, que produz distorções a cada dia que custarão mais ao contribuinte do que a fixação de uma regra transparente e um teto que, pela sua razoabilidade, seja também efetivo.

A Posição do PT

               Durante a tramitação das PEC nº 33 e 173/95, o Partido dos Trabalhadores defendeu tratamento moralizador do tema relativo aos tetos de remuneração:

               Na PEC nº 173/95 - Reforma Administrativa, apresentamos proposta no sentido não de elevar o teto de remuneração, mas de superar a situação produzida pela interpretação jurisprudencial adotada desde 1989 pelo STF e demais tribunais. 

               Sobre o tema, é importante recordar que a proposta original do Governo FHC foi de apenas criar um novo teto, acima dos tetos já previstos no art. 37, XI. Esse novo teto seria a remuneração do Presidente da República, nos seguintes termos:

Art. 250. Ninguém poderá receber remuneração, provento da inatividade ou pensão dos cofres públicos superior, a qualquer título, à remuneração fixada em espécie para o Presidente da República, na forma do inciso VII do art. 49.

               Essa proposta deu lugar a um acirrado debate, do qual resultou a proposta do Relator da Reforma no sentido de fixar-se um teto único para todo o país: a remuneração do Ministros do STF.

               Essa escolha, no entanto, elevou o teto remuneratório para um mínimo de R$ 10.800, que é a remuneração de Ministro do STF incluídas todas as suas vantagens, exceto a gratificação por participação nas sessões do TSE.

               Com a rejeição do subteto, proposto no art. 37, XII pelo Relator, que permitia aos Estados e Municípios fixar, por lei própria, ordinária, teto inferior para seus próprios servidores, assegurou-se a uniformidade e aplicação exclusiva do teto, a depender, para sua fixação, de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes dos Três Poderes. Embora único para todos os Poderes e esferas de governo, o teto teve sua aplicação excepcionada em relação às empresas estatais que não recebam recursos da União, dos Estados, do DF ou dos Municípios para despesas com pessoal.

               No entanto, a regra de que a remuneração-teto seria fixada na forma de subsídio, vedado o pagamento de qualquer outra vantagem, acarretou o impasse na fixação de seu valor, que necessita do acordo dos autores da proposição. Em sessão administrativa de 11 de fevereiro de 1999, o STF considerou que "a presente situação nacional traduz conjuntura, que por ausência de condições políticas, não permite a construção do necessário consenso, essencial à elaboração do projeto de lei a que se refere o art. 48, XV". Essa situação persiste, tendo já sido objeto de discussões desgastantes para a imagem dos Poderes, tendo mesmo acarretado acusações recíprocas que desmerecem a validade do princípio da independência e harmonia entre os Poderes.

               Embora positiva no sentido de produzir condições para a efetividade do teto, a  nova regra fixada pela EC nº 19/98 gerou a incongruência de submeter o subsídio do Presidente e do Vice-Presidente da República ao mesmo teto que os Ministros de Estado, ou seja, caso o Presidente da República tenha subsídio igual ao do Ministro do STF, o Ministro de Estado - hierarquicamente subordinado ao Presidente - poderá perceber subsídio menor do que o do Ministro do STF e membros do Parlamento, rompendo a regra de equivalência até então fixada.

               Como regra de ajuste, propôs o Relator uma “renovação” do art. 17 do ADCT da Constituição atual, a fim de que os subsídios, os vencimentos, a remuneração, os proventos de aposentadoria e as pensões que estejam sendo percebidos na data da promulgação desta Emenda se ajustassem aos limites decorrentes da Constituição, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título.

               Embora voltada a permitir o “corte” geral de excessos remuneratórios, tal dispositivo vem sendo interpretado, por alguns renomados especialistas em direito constitucional e administrativo, como incapaz de prejudicar as situações constituídas a partir da Carta de 1988, até porque a emenda constitucional, fruto do poder constituinte derivado, não poderia ofender o princípio da proteção ao direito adquirido. E, de fato, cotejando-se o texto do art. 29 da EC nº 19/98 com o art. 17 do ADCT da CF 88, verifica-se que a CF expressamente previu a não admissão da invocação de direito adquirido, o que a emenda não fez, e nem poderia fazer, segundo juristas diversos que analisaram a matéria.

               Para contrapor-se a essa discussão, a proposta do PT consistia em rejeitar a idéia da fixação de um novo teto baseado na remuneração do Presidente da República, que viria sobrepor-se aos tetos já fixados pela CF 88.

               Propusemos, então, que - mantida a redação do art. 37, XI, se definisse como remuneração a soma dos valores percebidos a qualquer título, ressalvando-se, com autorização constitucional, por meio de lei complementar, quais as parcelas que deveriam ser consideradas extra-teto, em vista de seu caráter indenizatório ou eventual, nos seguintes termos:

Art. 37...........

§ 9º. Para os efeitos da aplicação do limite fixado no inciso XI deste artigo considera-se remuneração a soma dos valores percebidos a qualquer título, ressalvadas as parcelas de caráter indenizatório ou eventual expressamente definidas em lei complementar.

               Assim, somente alterações a essa lei complementar poderiam introduzir ou suprimir parcelas do conceito de remuneração, para fins de aplicação do teto. Ainda que essa lei não tratasse exaustivamente da questão, desconsiderando essa ou aquela parcela, no geral ter-se-ia uma regra uniforme, transparente, e reduzindo-se a margem de liberdade para a criação de vantagens extra-teto disfarçadas como vantagens pessoais, que por definição constitucional passariam a integrar o teto. Mas não se incluiria como tal, porém, qualquer parcela que a lei estadual ou local resolvesse definir como indenizatória ou eventual, mas apenas as definidas em lei complementar. Abusos, é certo, sempre ocorreriam, mas a sua repressão é tarefa cotidiana, num ambiente tão infenso à burla dos princípios como é a administração pública no Brasil.

               Outra preocupação da Bancada, desta feita com as acumulações de proventos com remunerações de cargos públicos, foi objeto de emenda aglutinativa do Dep. Eduardo Jorge aprovada na tramitação da PEC nº 33/95, e mantida pelo Senado Federal na apreciação da matéria. Essa emenda traduziu-se, justamente, na redação dada ao art. 40, § 11º da CF, que submete ao teto do inciso XI do art. 37 a soma total dos proventos e da remuneração de cargos efetivos, comissionados ou eletivos, percebidos cumulativamente à aposentadoria.

               A proposta de apresentação de uma nova emenda constitucional, destinada a permitir a fixação de tetos estaduais, distritais e municipais, na atual situação política e institucional, precisa ser considerada com enorme cautela. Conquanto possa ser razoável conferir aos entes federativos o exercício de autonomia relativa na matéria - sujeita a um teto nacional unificado, para coibir abusos - é preciso prevenir que, via de regra, propostas nesse sentido vêm acompanhadas de "contrabandos" que não podem ser acatados.

               Em primeiro lugar, porque pode estar em curso a tentativa de que o teto se torne uma ficção, mediante a reabertura para que a legislação ordinária fixe ou instituia vantagens extra teto. Também não se pode acatar a idéia de deixar-se o teto em aberto, em qualquer esfera de governo, ou mesmo diferenciando-se o teto por Poder (o que seria irrazoável e anti-isonômico, já que o teto se dirige aos serividores e agentes públicos), de modo a permitir que, nas três esferas de governo, sejam fixados tetos irrisórios, que continuarão a ser “furados” por meio de vantagens “pessoais” ou de qualquer outra espécie que não serão incluídas no teto.

                        Nos termos em que se acha anunciada, a proposta somente poderá prosperar se limitada a permitir que, nos Estados, no DF e nos Municípios, seja fixada, como teto, a remuneração do Governador ou do Prefeito. Alterações na regra aplicável à União (teto unificado para os 3 Poderes) somente poderiam ser admitidas para, por exemplo, permitir ao Presidente da República perceber remuneração não sujeita ao teto, dada a sua condição de supremo magistrado da Nação e chefe do Poder Executivo. Quaisquer outras alterações são, a priori, de duvidosa validade, no atual momento, merecendo apreciação mais cuidadosa para um pronunciamento.

                        A título ilustrativo, apresentamos, a seguir, algumas propostas que poderiam, no curso da discussão, ser defendidas pela Bancada, tendo em vista posições anteriormente adotadas e as questões formuladas nesta Nota Técnica:

                        Em 19 de outubro de 1999

Luiz Alberto dos Santos

Assessor da Liderança

[1] Desde fevereiro de 1995, este limite foi rebaixado para 80% da remuneração dos Ministros de Estado. Contudo, a Medida Provisória nº 1.535, de dezembro de 1996, que tratou da inclusão dos servidores do Banco Central no regime jurídico único, fixou remunerações acima desse limite, ignorando também os demais critérios fixados pelas leis regulamentadoras dos art. 37 e 39 da CF.

[2] Gratificação de idêntica denominação é devida aos policiais federais, em vista de legislação específica.

[3] ADIn nº .1331-9 - PI, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ nº 148, 03 ago 1995, p. 22.274.

[4] Processo RE nº 141.788-9, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Voto do Min. Marco Aurélio, p. 691.