Mal encerrada a apuração dos resultados do segundo turno das eleições para os governos estaduais, onde em importantes estados ainda estavam em disputa aliados do seu projeto neoliberal, o governo FHC iniciou o encaminhamento ao Congresso Nacional de projetos de lei destinados a regulamentar a Emenda Constitucional nº 19/98 - a "reforma administrativa", promulgada em 4 de junho de 1998.

Por uma infeliz coincidência, foram encaminhadas justamente no dia 28 de outubro de 1998 as quatro principais proposições, voltadas, efetivamente, a materializar a redução das garantias constitucionais asseguradas aos servidores públicos civis. É importante ressaltar que essa data é comemorada, desde 1939, como o Dia do Funcionário Público, exatamente porque, em 1936, foi sancionada a Lei nº 284, que instituiu os alicerces da primeira tentativa de construção de um serviço profissionalizado no Brasil. Foi na mesma data, em 1939, que veio a luz o primeiro estatuto dos servidores públicos federais. E, desde então, sucessivos governos - inclusive o Governo Collor, de triste memória - tentaram utilizar a simbologia desta data para anunciar melhorias para os servidores públicos. Já o governo FHC, cujo discurso jamais coincidiu com a prática, resolveu - no dia do Funcionário Público - enviar projetos ao Congresso Nacional que simbolizam a "pá de cal" nos direitos dos servidores assegurados pelas Constituições brasileiras desde 1937, e que encontraram, no texto original da Carta de 1988, a sua melhor síntese.

Tais proposições deverão ser apreciadas no curso da convocação extraordinária que encerra a 50ª Legislatura, à medida que são prioridades do governo FHC e essenciais para que os resultados programados junto ao FMI de redução do "déficit" público sejam alcançados nos próximos 3 anos.

Trata-se, portanto, de dois projetos de lei ordinária e dois projetos de lei complementar, os quais, para uma melhor compreensão do problema, analisaremos a seguir:

1. Projeto de Lei Complementar nº 248, de 1998.

O PLP nº 248/98 tem como propósito a regulamentação do art. 41, § 1º, inciso III da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, e "disciplina a perda de cargo público por insuficiência de desempenho do servidor estável, e dá outras providências."

Como a própria emenda já explicita, dirige-se apenas aos servidores estáveis, ou seja, aqueles que, após cumprido o estágio probatório, são investidos em caráter efetivo em cargo público. Alcança, assim, a totalidade dos servidores públicos da administração direta, autárquica e fundacional dos três Poderes, regidos pelos estatutos de servidores públicos, investidos em seus cargos mediante concurso público, e aqueles que, estabilizados pelo art. 19 do ADCT, foram enquadrados ou transpostos para cargos públicos efetivos.

A esses servidores, reserva a proposição dispositivos destinados a permitir a sua exoneração por insuficiência de desempenho. Desde logo, fica definido que será considerado como tal aquele em que o servidor não alcance, em avaliação anual, o mínimo de 40% da pontuação total. Essa avaliação deverá observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, assim como do contraditório e da ampla defesa.

Segundo o art. 4º, § 1º, deverá ser dado ao servidor conhecimento prévio dos critérios, normas e padrões a serem utilizados na avaliação de desempenho. Dentre os critérios, são considerados como de aplicação geral pela proposição 1) a qualidade do trabalho, 2) a produtividade, 3) a iniciativa, além da 4) presteza, o aproveitamento em programas de capacitação, a assiduidade, a pontualidade, a administração do tempo e o uso adequado dos equipamentos de serviço, podendo tais critérios ser adaptados em conformidade com as funções do cargo e as atribuições dos órgãos ou entidades de exercício. Os quatro primeiros itens deverão valer pelo menos 60% da pontuação total. Segundo a proposta, a avaliação será realizada por comissão composta por 3 servidores estáveis, de nível hierárquico não inferior ao do servidor, sendo um o seu chefe imediato, e tendo dois deles pelo menos 3 anos de exercício no órgão, e homologada pela autoridade imediatamente superior, dando-se ciência ao interessado. O servidor será notificado do conceito anual que lhe for atribuído, assegurado pedido de reconsideração para a autoridade que homologou a avaliação no prazo de dez dias. Contra a decisão no pedido de reconsideração que confirme o conceito atribuído ao servidor, caberá recurso de ofício e voluntário.

O servidor cujo desempenho for considerado insatisfatório ou regular será submetido a medidas de correção, especialmente as destinadas a promover a sua capacitação ou treinamento. Se, durante dois períodos consecutivos de avaliação anual, ou em três períodos interpolados nas últimas cinco avaliações o servidor tiver desempenho considerado insatisfatório, será exonerado, mediante públicação do ato de desligamento no Diário Oficial, com menção apenas do cargo, do número da matrícula e lotação do servidor.

Com o fim de atender ao que determina o art. 247 da CF, prevê o projeto que a dispensa do servidor integrante de carreiras responsáveis pelo exercício de atividades exclusivas de Estado somente ocorrerá após processo administrativo em que lhe seja assegurado o contraditório e a ampla defesa. E, desde logo, define como tais apenas e tão somente os integrantes das Carreiras de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional e Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, Procurador e Advogado das autarquias e fundações públicas (órgãos vinculados à AGU), Defensor Público da União, Policial Federal, Policial Rodoviário Federal e Policial Ferroviário Federal, existentes no Poder Executivo da União, assim como, no Poder Executivo dos Estados, do DF e dos Municípios, os integrantes de carreiras que tenham funções equivalentes ou similares a estas.

Do projeto em comento desde logo se depreende a sua insuficiência para assegurar ao servidor a efetiva garantia da estabilidade no exercício de suas funções.

Em primeiro lugar, ainda que devam ser obrigatoriamente observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, do contraditório e da ampla defesa – inclusive com a aplicação subsidiária das normas gerais sobre o processo administrativo – existe um vício de origem, que é a própria sujeição do servidor a uma avaliação que é, por definição, subjetiva, em que os fatores qualidade no trabalho, produtividade, iniciativa e presteza obrigatoriamente devem corresponder a 60% do total de pontos.

Essa subjetividade é ainda maior quando se verifica que a avaliação, a ser procedida por 3 servidores estáveis de nível hierárquico igual ou superior ao do avaliado, resvala na exigência de que o superior imediato – muitas vezes um servidor não estável, meramente comissionado – seja um dos avaliadores. Desse paradoxo resulta, então, que a avaliação corre grande risco de converter-se numa mera formalidade, distante da realidade, pois é notório que o serviço público brasileiro, nas três esferas de governo, não está suficiente ou adequadamente estruturado em carreiras técnicas e profissionais que tornem viável a aplicação do dispositivo. E, a partir dessa avaliação meramente formal, eivada pela subjetividade, atingidos menos de 40% do total, durante dois anos consecutivos, ou 3 no período de 5 anos, o servidor será punido com a perda do cargo efetivo.

E essa perda se dará sem processo administrativo, à medida que o projeto assegura um procedimento administrativo, onde, cumpridas etapas também meramente formais de reconsideração ou recurso, se viabiliza a convalidação dos eventuais desvios operados na avaliação. Importante ressaltar que o servidor não participará da própria avaliação, mas será apenas cientificado do seu resultado, podendo dele recorrer.

Em relação às atividades exclusivas de Estado, comete o projeto o gravíssimo erro de adotar interpretação ultra-restritiva do alcance desse conceito, com propósito de limitar a garantia contra a perda do cargo deferida, em caráter especial, aos servidores por elas responsáveis. Desde logo é importante ressaltar que esses servidores somente serão exonerados por insuficiência de desempenho após processo administrativo, assegurada a ampla defesa – o que os diferencia dos demais servidores estáveis não responsáveis por essas atividades. E esse requisito caracteriza o desligamento assim procedido como infração disciplinar, punida com a pena de demissão, enquanto, para os demais servidores, o desligamento é despido dessa característica e, igualmente, das formalidades previstas no Título V – do Processo Administrativo Disciplinar da Lei nº 8.112/90, para os servidores federais.

Trata-se, assim, da manutenção, para as carreiras exclusivas de Estado, do status quo fixado pelo Estatuto dos Servidores, que desde 1990 já previa a demissão, mediante processo administrativo, por desídia. Mas essa garantia, antes de caráter geral, é agora restrita a um rol mínimo de carreiras, que sequer leva em consideração conceitos antigos na legislação brasileira, como o fixado na Lei nº 6.185, de 1974, que assegurou a plenitude das garantias do regime de cargo às chamadas "atividades inerentes ao Estado como Poder Público, sem correspondência no setor privado", logo "exclusivas de Estado", dentre as quais as compreendidas nas áreas de Segurança Pública, Diplomacia, Tributação, Arrecadação e Fiscalização de Tributos Federal e Contribuições Previdenciárias, Controle Interno, Procurador da Fazenda Nacional e Ministério Público.

Desde então, o Estado brasileiro tornou-se mais complexo e sofisticado; o rol de funções exclusivas do Estado ampliou-se, exigindo maior abrangência ao conceito. E, com a Carta de 1988, deu-se ao texto constitucional a condição de refletir essa complexidade, incorporando competências exclusivas e privativas da União, dos Estados, do DF e dos Municípios para cujo exercício as carreiras, já estruturadas ou não, requerem especiais garantias contra a perda do cargo. A mitigação dessas garantias para o conjunto dos servidores não poderia deixar ao relento os cargos identificados com esse "núcleo do Estado", desafio que requer critérios técnicos consistentes e seriedade que a proposta não contemplou, deixando de fora cargos como os de Fiscais Tributários, Previdenciários e do Trabalho, Analistas e Técnicos de Finanças e Controle Interno e Externo, Gestores Governamentais (responsáveis por atividades de formulação e avaliação de políticas públicas), Analistas e Técnicos de Orçamento, além dos cargos vinculados à fiscalização do sistema financeiro, da área de seguros privados e mercado de capitais, fiscalização do meio ambiente, vigilância sanitária e agropecuária, assim como todos os servidores dos Poderes Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público que, igualmente, exercem atividades exclusivas de Estado no âmbito desses poderes e órgãos, ainda que não sejam agentes políticos investidos diretamente do poder do Estado de aprovar leis, fiscalizar e assegurar sua aplicação ou julgar os litígios.

Tais fragilidades da proposição, assim como o despreparo dos Poderes Públicos para assegurar a efetividade da proteção ao servidor no curso das "avaliações de desempenho", trazem enormes preocupações, à medida que, aprovado na forma de lei complementar, será certamente mais problemático corrigir as suas deficiências uma vez aprovada pelo Congresso Nacional. O que coloca, desde logo, como extremamente necessário que sejam superadas as falhas mais evidentes, e em especial a enumeração das carreiras a serem contempladas com a proteção especial contra a perda do cargo por insuficiência de desempenho, conforme determina o art. 247 da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98.

2. Projeto de Lei nº 4.812, de 1998

 

Voltado a permitir a exoneração de servidores estáveis por excesso de despesa, garante o projeto condições materiais para que especialmente os Estados, o DF e os Municípios possam cumprir os limites de despesa com pessoal e encargos fixados em decorrência do art. 169 da Constituição Federal.

Vale ressaltar, de início, a estreita relação entre essa proposição e a atual Lei Complementar nº 82/95 – a "Lei Camata" – que fixa como limite para o gasto com pessoal e encargos o percentual de 60% da receita corrente líquida, que é aquela resultante do total das receitas de tributos e contribuições, inclusive transferências, menos as receitas do PIS-PASEP e as despesas com benefícios previdenciários do INSS, no caso da União; no caso dos Estados, deduzidas as transferências para os Municípios.

Assim, ultrapassado o limite, os entes federativos deverão proceder a redução dos gastos com pessoal e encargos sociais, mediante a exoneração dos servidores estáveis, precedida de ato normativo motivado dos Chefes de cada um dos Poderes, especificando a economia de recursos esperada, o número de servidores a serem exonerados, a atividade funcional e o órgão ou unidade que sofrerá redução de pessoal, o critério geral impessoal escolhido para a seleção dos servidores a serem desligados, os critérios para identificação do servidores que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, e o prazo de pagamento da indenização devida pela perda do cargo, que corresponderá a uma remuneração por ano de serviço.

O projeto define, a priori, como critérios para a seleção dos servidores a serem desligados, o menor tempo de serviço público, a maior remuneração e a menor idade. Deverá ser escolhido um desses critérios, que poderá ser combinado com o de menor número de dependentes. Desligado o servidor, o seu cargo será declarado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.

A exoneração dos servidores responsáveis por atividades exclusivas de Estado fica condicionada à definição, em lei especial – a Lei Complementar referida no item anterior – e ao atingimento, no órgão ou unidade administrativa, do percentual de 30% na redução do total dos demais cargos. Ou seja: caso haja 1000 servidores num órgão, onde 300 sejam de "carreiras exclusivas", somente após terem sido demitidos 1/3 dos demais 700 cargos poderá ser demitido servidor de atividade "exclusiva de Estado". Cada ato poderá reduzir, no máximo, 30% do número de servidores nessas atividades.

Evidentemente, o projeto merece críticas – e a principal delas resulta na sua própria origem, que é a possibilidade de completa anulação da estabilidade para permitir ajustes rápidos voltados à redução do gasto com pessoal e encargos. A partir dos critérios gerais propostos, poder-se-ia ter como demissíveis todos os membros de uma determinada carreira, exclusivamente pelo fato de terem os seus membros remunerações superiores à dos demais – ainda que tal fato decorra dos requisitos de ingresso ou da complexidade de suas atribuições. Ou, por outro lado, penalizar-se-ia os mais jovens, frustrando-se, com isso, qualquer perspectiva de renovação do serviço público. Por outro lado, ainda que seja previsão constitucional, o projeto não exige expressamente a demonstração do excesso de gastos existentes, nem tampouco faz referência às etapas prévias a serem observadas: redução de gastos como comissionamentos de no mínimo 20% e desligamento de servidores não estáveis admitidos sem concurso.

Essa faculdade, penalizando o servidor pela incúria dos governantes, incapazes de gerir adequadamente as receitas e as despesas do Estado, poderá viabilizar, como já temos apontado desde 1995, a demissão de cerca de 1,2 milhão de servidores civis em todo o país. Se considerarmos os ajustes já efetuados desde então por alguns Estados e Municípios, mediante aumento de arrecadação e demissões ou desligamentos já processados, as demissões seriam de, pelo menos, 800 mil servidores.

Essa legião de servidores poderia facilmente concentrar-se exatamente nas áreas essenciais de prestação de serviços à população, desprotegidas por não serem consideradas "exclusivas de Estado". Assim, saúde e educação e assistência seriam alvos prioritários, até por concentrarem os maiores contingentes de servidores nas esferas estadual e municipal. Também os servidores das atividades de apoio administrativo seriam facilmente descartados. E, sem dúvida, ainda que vedada a contratação de novos servidores por 4 anos para as mesmas funções, não seria difícil vislumbrar saídas "à brasileira" para essa proibição. Como já alertou Raimundo Faoro, a proibição da "recriação do nome do cargo" seria facilmente contornada por meio de cargo criados com outras denominações. Mas, mais grave do que isso, poderia agudizar-se o processo de terceirização no serviço público, avançando sobre atividades que, hoje, são executadas por servidores de carreira, o que estaria adequado às premissas do "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado" e a política de recursos humanos defendida pelo MARE, onde apenas os servidores das atividades exclusivas de Estado mereceriam continuar sendo considerados servidores públicos. Essa terceirização, maquiando a despesa e viabilizando uma clientelização em massa dos postos de trabalho, permitiria aos governantes manter os níveis de serviço, ainda que a um custo maior – mas sem contraria os limites de gasto com pessoal da Lei Complementar nº 82/95.

Um outro aspecto significativo e relevante da demissão por excesso de gasto é que a mesma se dará sem a aprovação prévia do Poder Legislativo. Assume o Projeto a possibilidade de que o "ato normativo motivado" a que se refere o novo § 4º do art. 169 da CF seja um mero ato administrativo, e não uma Lei aprovada pelo Legislativo. Seria, assim, um regulamento autônomo, baixado em cada Poder pelo seu Chefe, definindo critérios, quantitativos e objetivos a serem alcançados pela demissão de servidores estáveis. Essa tese contradiz, inclusive, a própria CF, cujo art. 167, I e II vedam a realização de despesas sem previsão orçamentária prévia. No entanto, bastaria que o "ato normativo motivado" definisse os créditos orçamentários a serem utilizados para o pagamento das indenizações, e estaria viabilizado o desligamento dos servidores estáveis, sem aprovação prévia do Legislativo e sem qualquer controle por parte da sociedade.

Trata-se, portanto, de proposição essencial para a efetivação das demissões e que, pelo seu conteúdo, poderá acarretar seriíssimos problemas nos próximos anos, não apenas mediante a demissão de servidores mas também com a viabilização de toda sorte de utilização clientelista dos postos de trabalho na administração pública. Ou, por outro lado, poderá acarretar o sucateamento de serviços públicos em áreas essenciais à população, fragilizando, ao mesmo tempo, os servidores das próprias atividades exclusivas de Estado, que não estarão a salvo desta espécie de desligamento.

 

3. Projeto de Lei Complementar nº 249, de 1998

 

Peça igualmente fundamental na efetivação da demissão de servidores estáveis é o PLP nº 249/98, que tem por objetivo disciplinar os limites das despesas com pessoal na forma do art. 169 da CF.

Esse projeto foi enviado em vista da necessidade, decorrente do art. 169, § 3º da CF, de que as demissões de servidores estáveis somente ocorram durante o prazo de ajuste fixado na Lei Complementar que regulamenta os limites com gasto de pessoal e encargos sociais. A atual Lei Complementar nº 82/95 previu, em seu art. 1º, § 1º, que os entes federativos que estivessem excedendo os limites de gasto com pessoal nela fixados (60% da receita corrente líquida) deveriam retornar a esse limite no prazo máximo de 3 anos. Esse prazo teve início em 1996, encerrando-se, portanto, em 1998. Caso a Emenda Constitucional houvesse sido aprovada no prazo idealizado pelo governo FHC, já em 1996 ou 1997 poderiam ser efetivadas as demissões. Como, graças em parte ao esforço de obstrução das Oposições, a promulgação da Emenda somente ocorreu em junho de 1998, e com o prazo encerando-se em ano eleitoral, acabou por ser inviabilizada a demissão de servidores nos Estados no prazo fixado pela Lei Camata. E, com a previsão contida no § 3º do art. 169 da CF, segundo a qual os Estados, o DF e os Municípios passariam a sofrer penalização de suspensão de todos os repasses de verbas caso estivessem ultrapassando o limite de gasto com pessoal após o encerramento do prazo legal, tornou-se imperiosa a necessidade de reabrir o prazo, como, aliás, provavelmente voltará a ocorrer sempre que governantes incompetentes permitirem que o gasto e a receita apresentem desequilíbrios.

Para regulamentar a matéria, o projeto fixa novos conceitos e novas regras, derrogando integralmente a Lei Camata.

Já em seu art. 1º, inciso I, o projeto reduz o limite de gasto com pessoal e encargos da União de 60 para 50% da receita líquida. Trata-se de uma manobra legislativa explícita, à medida que, nos últimos 4 anos, o gasto com pessoal e encargos da União vem decrescendo em valores reais e o percentual de comprometimento da receita acompanha esse decréscimo. Em 1997, o percentual de comprometimento de janeiro a outubro foi da ordem de 43,83%; em 1998, foi de apenas 38,08%, no mesmo período. Mantido o congelamento salarial que tem sido a marca do governo FHC, o limite de 60% não seria atingido nem mesmo com a reposição integral das perdas acumuladas no período, ou seja, a União teria folga ainda por todo o segundo mandato do Presidente, não podendo adotar a demissão de servidores como medida de ajuste.

A idéia, então, é reduzir o limite, impedindo que, no futuro, possam ser concedidas reposições salariais ou recompostos os quadros de pessoal do serviço público de modo que o gasto possa superar um limite rebaixado de 50% da despesa com pessoal e encargos. Curiosamente, como forma de incentivar o uso desse mecanismo, o projeto exclui, do conceito de despesa com pessoal o pagamento de indenizações por demissões, inclusive os gastos com programas de desligamento voluntário.

Altera-se, também, o conceito de receita líquida da União, para excluir do conceito de receita o montante arrecadado a título de contribuições sociais para o regime geral de previdência social, ou seja, as contribuições incidentes sobre a folha de pagamentos e sobre salários e importâncias pagas pelas empresas aos trabalhadores e autônomos. Assim, receita líquida passa a ser o total da receita menos parte dela efetivamente comprometida com o pagamento de benefícios, e não mais o total das receitas menos as despesas que tornam parte de tais receitas indisponíveis, como havia a Lei Camata definido em relação aos benefícios previdenciários.

Os entes federativos que estiverem ultrapassando o limite de gasto com pessoal e encargos terão novo prazo, de 2 anos, para promoverem os ajustes necessários entre despesa e receita. Esse prazo terá início a contar do exercício financeiro subsequente ao da entrada em vigor da Lei, e a redução deverá alcançar dois terços no primeiro ano e o restante no ano seguinte. Assim, caso a Lei seja aprovada em 1999, o primeiro ano do prazo seria 2000, encerrando-se o ajuste em 2.001. Após este prazo, nenhum ente federativo poderá gastar mais do que o permitido com pessoal e encargos, a menos que queira sofrer as penalidades pelo descumprimento.

São mantidas as vedações previstas na Lei Camata: enquanto estiver sendo ultrapassado o limite, não poderão ser concedidos aumentos de remuneração ou adequações de vantagens a qualquer título. Mas a essas se agrega a proibição, mais radical, de criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreira, assim como de novas admissões, a qualquer título, de servidores públicos, bem como a concessão a servidores de quaisquer benefícios não previstos constitucionalmente. Trata-se de medidas de prevenção que apenas servem para demonstrar a tendência a que se restrinja cada vez mais os direitos dos servidores, especialmente quando as leis feitas para orientar a conduta dos administradores públicos não são seguidas em sua prática diária.

Explicita a proposição, ainda, as penalidades a serem impostas aos entes federativos em caso de descumprimento, dentre as quais a vedação à concessão de garantias da União e a contratação de operações de crédito junto a instituições financeiras federais. Nesse ponto, destaca-se a redação dada ao art. 5º, inciso I, que menciona como penalidade, enquanto durar o descumprimento, "a suspensão dos repasses" de verbas federais ou estaduais. Ressalte-se que o texto constitucional prevê a suspensão de "todos os repasses", o que, levado ao pé da letra, poderia significar até mesmo a suspensão dos repasses das receitas dos Estados e Municípios arrecadas pela União, e que integram os Fundos de Participação. E, além disso, no § 1º do mesmo artigo prevê-se que os empréstimos destinados a operações que visem a redução das despesas com pessoal não serão considerados para fins da proibição contida no art. 167, X da CF, que impede a concessão de empréstimos para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas. Mais uma vez, privilegia-se o gasto destinado a promover o desligamento de servidores públicos, como se a sociedade estivesse, efetivamente, sendo beneficiada por essa redução dos quadros de pessoal, quando é notório que os quadros de pessoal no serviço público, nas três esferas de governo, são insuficientes para assegurar níveis adequados de qualidade e quantidade de serviços, não apenas nas áreas de serviços essenciais, mas também em atividades exclusivas de Estado.

Fixa o projeto, finalmente, como etapas e providências a serem observadas para o cumprimento dos limites da despesa com pessoal e encargos, as já mencionadas no § 3º do art. 169 (redução da despesa com cargos comissionados e demissão de servidores não-estáveis), culminando na demissão de servidores estáveis. A essas, é acrescida a possibilidade – que não tem amparo constitucional – de que seja adotada redução da jornada de trabalho com redução proporcional de remuneração. Curioso, contudo, que em nenhum momento seja cogitada como providência preliminar a comprovação de que o ente federativo esteja de fato cumprindo o seu potencial de arrecadação tributária...

Trata-se, portanto, de mais um movimento no jogo de "caça às bruxas", onde o servidor público é a única variável de ajuste admitida para o equilíbrio das contas públicas. Por isso, não se pode aceitar como válidas as premissas do projeto, que reiteram o teor da "reforma administrativa" demonstrando, ao fim e ao cabo, a sua total incapacidade de promover qualquer aperfeiçoamento na administração pública, mas ao mesmo tempo seu potencial destrutivo e desorganizador, notadamente quando viabiliza a demissão em massa de servidores públicos em nosso país.

4. Projeto de Lei nº 4.811, de 1998

Corolário da "reforma administrativa", o projeto de lei em comento "disciplina o regime de emprego público do pessoal da Administração Federal direta, autárquica e fundacional". Tem como base a nova redação dada ao "caput" do art. 39 da CF, decorrente da já amplamente veiculada "fraude" perpetrada durante a tramitação da Emenda Constitucional quando, em primeiro turno de votação, foi rejeitada, pela Câmara dos Deputados, a nova redação dada ao "caput" do art. 39 que viabilizava a quebra do regime jurídico único. A flexibilização rejeitada, todavia, foi novamente introduzida por meio da aprovação por maioria simples de uma redação final da emenda que desconsiderou aquela deliberação.

Esclareça-se, a bem da verdade, que não é a iniciativa pioneira. Já vigora a Lei nº 9.742, de 1º de dezembro de 1998, a qual instituiu, no âmbito da Organizações Militares Prestadoras de Serviços voltadas a atividades industriais, de apoio de base, de pesquisa e desenvolvimento, atendimento médico-hospitalar, abastecimento, ensino e cultura, o regime jurídico celetista.

A proposição em questão, todavia, vai muito além. Repetindo, desta feita como farsa, os passos do regime autoritário, que em 1974 adotou por meio da Lei nº 6.185 o regime trabalhista como o regime majoritário no serviço público federal, a proposição define, de maneira taxativa e apriorística, como ocupantes de empregos públicos regidos pela CLT e legislação correlata todos os servidores públicos, exceto os ocupantes de cargos efetivos das Carreiras de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional e Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da União, Procurador e Advogado das autarquias e fundações públicas (órgãos vinculados à AGU), Defensor Público da União, Policial Federal, Policial Rodoviário Federal e Policial Ferroviário Federal, existentes no Poder Executivo da União.

Apenas a essas carreiras, assim, estariam reservadas, futuramente, as garantias da estabilidade no cargo e o direito ao regime previdenciário do art. 40 da CF, com aposentadoria integral e paridade de reajustes entre ativos e inativos. A todos os demais estaria reservado o regime trabalhista, a ser aplicado aos admitidos após a data do início de sua vigência, mitigado, todavia, por hipóteses de dispensa específicas. O servidor celetista poderá ser demitido, mediante processo administrativo, apenas nas hipóteses de falta grave previstas no art. 482 da CLT, de acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, de necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso de despesa ou desempenho insatisfatório.

Importa ressaltar que a previsão expressa das hipóteses de dispensa do empregado público, caracterizando como hipóteses demissão motivada a de necessidade de redução de despesa ou desempenho insatisfatório contraria o entendimento do Supremo Tribunal Federal relativamente ao alcance da competência dos entes federativos, quando submetem os seus servidores ao regime trabalhista. Nesse sentido, decidiu já o STF acerca da impossibilidade de aplicação apenas parcial ou conveniente do conteúdo da CLT:

SERVIDORES  - RELACAO JURIDICA REGIDA PELA CONSOLIDACAO DAS  LEIS DO TRABALHO.
Uma vez mantida relação jurídica regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, não é dado ao Estado, sob o ângulo da  autonomia assegurada  constitucionalmente, pinçar as normas trabalhistas  que  pretenda  observar.  A  incidência do Direito do Trabalho, editado no âmbito da competência exclusiva da União, faz-se de  forma linear, alcançando,  inclusive, preceitos mediante os quais disciplinada a política salarial.

Ainda que assim não seja, cumpre esclarecer que o art. 482 da CLT prevê, como hipóteses de demissão por falta grave as seguintes: a) ato de improbidade; b) incontinência de conduta ou mau procedimento; c) negociação habitual por conta própria ou alheia sem permissão do empregador, e quando constituir ato de concorrência à empresa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao serviço; d) condenação criminal do empregado, passada em julgado, caso não tenha havido suspensão da execução da pena; e) desídia no desempenho das respectivas funções; f) embriaguez habitual ou em serviço; g) violação de segredo da empresa; h) ato de indisciplina ou de insubordinação; i) abandono de emprego; j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no serviço contra qualquer pessoa, ou ofensas físicas, nas mesmas condições, salvo em caso de legítima-defesa, própria ou de outrem; k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas físicas praticadas contra o empregador e superiores hierárquicos, salvo em caso de legítima-defesa, própria ou de outrem; l) prática constante de jogos de azar. A essas hipóteses, portanto, e de maneira redudante até, agrega-se a demissão por desempenho insatisfatório, que poderá ocorrer sempre que o desempenho – aferido com base em critérios semelhantes aos fixados no PLP nº 248/98, esteja abaixo de 40%. Bastará, porém, para o servidor celetista uma única avaliação de desempenho abaixo desse patamar.

Além disso, permite-se a demissão do servidor celetista por necessidade de redução de quadro de pessoal, por excesso de despesa. Ou seja: desde que justificada a necessidade, poderá o servidor ser demitido, sem a necessidade de etapas prévias, e sem as formalidades previstas para a demissão do servidor estável nas mesmas circunstâncias – ou, como expressa a Exposição de Motivos nº 64, que acompanha a proposição, "a rescisão do vínculo não terá a mesma solenidade do desfazimento da relação administrativa no plano estatutário."

Mas, tornando ainda mais grave tudo isso, verifica-se que a extensão dada ao regime celetista atende não a critérios de racionalidade ou ao interesse do serviço e da constituição de um Estado mais eficaz e efetivo, mas, meramente, à intenção de afastar os servidores públicos do regime previdenciário especial previsto no art. 40 da CF. Essa intenção se expressa à medida que a Exposição de Motivos trata de justificar a opção feita com base na idéia de que – conforme determina a Emenda Constitucional nº 20/98 – todo o servidor sujeito ao regime de emprego público será segurado obrigatório do Regime Geral da Previdência Social, vantagem que representaria "considerável economia para as finanças públicas, em momento crucial de ajuste de contas, dado o déficit elevado da previdência do setor público".

Tal sandice revela-se absolutamente contraditória e incoerente até mesmo com a Biblia da Reforma Administrativa, que é o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Esse documento, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado do Conselho de Governo, assevera que a modernização do aparelho do Estado demanda a instituição de carreiras compatíveis - Carreiras de Estado - formadas principalmente por servidores estatutários no núcleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administração indireta e nos serviços operacionais inclusive do núcleo estratégico (p. 77-78).

Ora, o art. 247 da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, prevê que as leis que irão regulamentar a demissão por insuficiência de desempenho e a exoneração por excesso de despesa deverão estabelecer critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. Desde logo fica claro que é uma supergarantia remetida aos ocupantes de cargos efetivos, por decorrência estáveis, que atendam àquele requisito. Em sentido oposto, os não estáveis - por não ocuparem cargos efetivos - não poderão almejá-la. Nem poderão exigi-la os servidores ocupantes de cargos públicos, estáveis igualmente, mas que não exerçam tais atividades.

Haveria, obrigatoriamente, portanto, quatro espécies de servidor: o ocupante de emprego público, não estável; o ocupante de cargo público efetivo que ainda não adquiriu a estabilidade, exerça ou não atividade exclusiva de Estado; o ocupante de cargo público efetivo, estável, que não exerce atividade exclusiva de Estado; e o ocupante de cargo público efetivo, estável, que exerce atividade exclusiva de Estado. Qualquer um deles, no entanto, estará sujeito ao mesmo aspecto essencial em suas relações de trabalho, que é a inegociabilidade do regime remuneratório, sujeito em qualquer caso ao princípio da reserva legal absoluta por força do art. 37, X da CF.

No entanto, apenas aos servidores estatutários, estáveis, responsáveis por atividades exclusivas de Estado dirigem-se as supergarantias referidas no art. 247. Mas não devem ser apenas os cobertos por essas supergarantias os servidores regidos pelo regime de cargo. Haveria, na legislação, o espaço necessário manter sob o regime estatutário os servidores públicos aos quais se entenda necessário estender ou manter a garantia da estabilidade e, igualmente, do regime previdenciário do art. 40. Nesse sentido, o regime estatutário, como pedra angular do sistema de garantias do servidor público, deve ter o alcance determinado pela razoabilidade que a proposição não contempla.

Ressalte-se que a preocupação com essa diferenciação foi exposta, em emenda apresentada à Proposta de Emenda Constitucional nº 173/95 pelo Sr. Deputado João Mellão e outros, nos seguintes termos:

Outra emenda, de nº 23, da Dep. Maria Laura e outros, propôs que a definição do regime jurídico do pessoal observasse o regime jurídico do órgão ou entidade de prestação de serviços:

A mesma tese foi defendida pela Emenda nº 20, de autoria do Dep. Gerson Peres:

Os Projetos de Lei Complementar nº 248/98, e de Lei Ordinária nº 4.811/98, ao abordarem a questão não fizeram, contudo, essas necessárias diferenciações. Pelo contrário, em ambos os casos foram adotados entendimentos restritivos que não têm sustentação quer na abordagem conceitualmente apropriada, quer na própria complexidade da Administração Pública.

Com efeito, são excluídos do regime de cargo todos os servidores públicos, exceto os ocupantes de cargos de Policial, Procurador, Advogado, Assistente Jurídico e Diplomata. Todos os demais cargos são relegados ao regime contratual, afastando-lhes a garantia da estabilidade, e submetidos ao regime da CLT. Não são conceituadas as atividades exclusivas de Estado, nem definidos critérios para diferenciá-las. Apenas se define, irrazoavelmente, que alguns poucos cargos estarão sob a égide da Lei nº 8.112/90, enquanto todos os demais serão regidos pela CLT. Adota-se, para tanto, interpretação que define um rol ainda menor do que do Estado Mínimo - menor, ainda, do que a relação contemplada na Lei nº 6.185, de 1974, que afastou do regime estatutário mais de 80% dos servidores públicos de então.

Além dos interesses corporativos, que nem por isso se despem de legitimidade, a pauta de razoabilidade necessária à definição do que é atividade exclusiva do Estado deve levar em conta a própria Constituição, o papel do Estado e sua organização administrativa, que é o que define a criação e existência de cargos públicos. No entanto, o projeto em tela adotou critério restritivo, orientado essencialmente para o objetivo de restringir o acesso do servidor ao regime previdenciário do art. 40 da CF, que beneficia apenas os ocupantes de cargos públicos.

Assim, ao invés de serem efetivamente considerados os que exercem atividades exclusivas de Estado, foram considerados apenas os cargos que têm previsão constitucional expressa. Logo se vê que não pode ser esse o critério, sob pena de descaracterizar-se o conceito e a própria proteção assegurada pelo art. 247, bem como o sentido dos art. 39, 40 e 41 da CF, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 19 e 20/98.

Gravíssimo, ainda, é o fato de que a proposição refere-se exclusivamente a carreiras e cargos do Poder Executivo, ignorando, solenemente, os cargos e carreiras dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público da União. A considerar-se que, na forma do art. 61 da CF, § 1º, inciso II, "c", são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre regime jurídico dos servidores, torna-se crítica a situação uma vez que – consolidada a aplicação do regime trabalhista aos servidores desses Poderes e órgãos – somente por proposta do Chefe do Poder Executivo poderão ser corrigidos os problemas decorrentes desta escolha. Mais ainda se torna problemática a situação quando verifica-se que, em recente Seminário realizado em Londres, documento apresentado por Indermitt S. Gill, economista-sênior do Banco Mundial sediado no Brasil apontou como um dos objetivos prioritários da "reforma do aparelho do Estado no Brasil" o de reduzir o número de cargos e a estabilidade dos servidores do Judiciário e do Legislativo (Some Determinants of Sustainable Public Administration Reform, MARE, 1998, p. 13).

Assim, trata-se de mais um grande desafio a ser enfrentado pelos servidores públicos federais, cujo desfecho terá enormes repercussões em todo o serviço público brasileiro, à medida que as propostas adotadas pela União vem-se revelando capazes de um efeito multiplicador perverso sem precedentes, mitigando, cada vez mais, a autonomia dos entes federativos por meio de um "mimetismo induzido" ou, em certos casos, "coagido".

A lógica, em todos os casos, é a mesma: redução de direitos e de garantias dos servidores públicos, acompanhado do aumento da discricionariedade dos dirigentes públicos, sem que, em nenhum momento, se vislumbre qualquer mudança qualitativa no que toca à profissionalização do serviço público e a democratização nas suas relações de trabalho.

Em 22 de dezembro de 1998.