Partido dos Trabalhadores
Liderança da Bancada Federal
Assessoria Técnica

A POLÍTICA TRIBUTÁRIA DE FHC

A controvérsia que se criou entre contribuintes e o fisco sobre a correção da tabela do imposto de renda da pessoa física alimentou um sentimento que tem se revelado bastante comum entre os observadores atentos da política tributária do governo FHC – o de que as decisões e medidas que vêm sendo implementadas nos últimos anos não se encaixam numa política coerente, racional e justa de tributação. Vale a pena, portanto, fazer uma breve análise sobre essa matéria, até como forma de entender que tipo de interesses e projetos têm orientado a política tributária do governo FHC e em que circunstâncias se pode afirmar que o pleito da correção da tabela do imposto de renda está excluído desse conjunto de interesses.

A partir de 1996, com a estabilização de preços alcançada pelo Plano Real, o governo FHC inaugurou suas principais ações na área tributária, com a edição de um conjunto de normas legais relativas ao imposto de renda, que, em alguns aspectos comprometeram a progressividade desse tributo. São elas:

Com a edição da Lei n° 9.249/95, o governo promoveu uma ampla desoneração fiscal sobre as empresas, que foi saudada por compatibilizar a carga tributária das empresas com as condições econômicas vigentes. Porém, o governo se excedeu e fêz incluir na mesma lei a possibilidade de remunerar com juros o capital próprio das empresas e deduzi-los como despesa, o que diminuiu ainda mais o valor a recolher do imposto de renda, notadamente das empresas maiores e mais capitalizadas.

O governo decidiu isentar do imposto a distribuição de lucros e dividendos inclusive as remessas de lucros para o exterior. Essa medida acabou gerando inúmeras distorções na economia e criou favorecimentos indevidos para uma determinada classe de contribuintes, os acionistas. Ressalte-se que a isenção da distribuição de lucros e dividendos para o exterior criou uma situação absurda de estímulo às remessas para ao exterior e de punição do empresário que reinveste os lucros internamente. Além disso, quando o Brasil deixa de tributar o lucro remetido, o país receptor o faz. Dessa forma, estamos adotando uma prática absolutamente contrária aos nossos interesses, pois transferimos poder de tributar para outros países, geralmente mais ricos do que nós. É bom lembrar que, na nossa tradição tributária, a remessa de lucro para o exterior sempre foi tributada, exatamente porque assim recomenda a boa técnica tributária. A isenção atual foi uma inovação criada pelo governo FHC, cujos compromissos com o investimento externo comandam a agenda das prioridades políticas e econômicas. Para evitar discutir o assunto, o governo, na pessoa do Secretário da Receita Federal, vem adotando argumentos totalmente equivocados. Um deles é o de que não cabe tributar distribuição de lucros porque esses lucros já teriam sido tributados na apuração do imposto de renda. Nada mais falacioso. Qualquer estudante de contabilidade sabe que o lucro apurado pela empresa e distribuído aos acionistas não corresponde necessariamente ao lucro real tributável. Há várias possibilidades de dedução e de créditos acumulados que fazem com que empresas lucrativas não paguem imposto algum. O caso mais conhecido do público é o das instituições financeiras, que mesmo auferindo lucros elevados recolhem um valor de imposto de renda irrisório. Questionado sobre esse fato na CPI dos Bancos, o Secretário da Receita Federal Everardo Maciel chegou a afirmar que se as instituições financeiras fossem incluídas no regime de tributação do SIMPLES (que é um regime de tributação simplificado e diferenciado aplicável apenas às micro e pequenas empresas) teria havido um aumento dos recolhimentos de impostos realizados pelo setor. Esse exemplo apenas ilustra a constatação de que uma grande parcela do lucro distribuído está deixando de receber a devida tributação internamente.

De forma quase desapercebida, o governo fêz aprovar um dispositivo que simplesmente iria implicar numa renúncia fiscal de, no mínimo, R$ 6 bilhões. Por meio da Lei n° 9.532/97, as empresas controladoras de empresas estatais privatizadas puderam abater do imposto de renda devido o ágio pago na aquisição de suas controladas, o que representou, na prática, uma redução do preço efetivamente recebido na privatização. A ironia é que justamente a Lei n° 9.532/97 é a mesma que instituiu o famigerado Pacote 51, que provocou forte arrocho tributário sobre as empresas e pessoas físicas. Assim, se por um lado, o governo exigia enorme sacrifício da sociedade brasileira para sanear as contas públicas, de outro concedia benefício a um tipo de empresa altamente capitalizada, geralmente ligada a grandes empresas transnacionais.

Seguindo a mesma filosofia adotada na tributação das empresas, o governo também implantou significativas alterações na legislação do imposto de renda da pessoa física, a partir de 1996, com destaque para a eliminação da alíquota de 35% para as faixas de renda mais elevadas e a permissão de deduzir as despesas com previdência privada e planos de saúde. Na ocasião, a tabela do imposto de renda, até então referenciada pela UFIR, teve seus valores fixados em reais.

Observa-se que as medidas adotadas, tanto no que tange ao imposto de renda da pessoa jurídica quanto no que tange ao imposto de renda da pessoa física, produziram uma queda na carga tributária sobre os setores de rendas mais elevadas, que se viram duplamente beneficiados pela redução de alíquotas nominais e pela ampliação do número de despesas dedutíveis. Além disso, foi instituído um regime de incidência tributária que privilegiou grandemente o investidor estrangeiro em detrimento do nacional, o que ensejou não só uma avalanche de operações simuladas na bolsa de valores para fugir da tributação, como também um forte estímulo à saída de divisas do país. Hoje, já se tornaram amplamente conhecidas as condições em que investidores e corretoras nacionais obtiveram grandes lucros fazendo-se passar por investidores estrangeiros junto ao fisco.

A outra ponta perversa da política tributária de FHC reside nas variadas medidas legais que alteraram profundamente o tratamento dispensado ao contribuinte que comete o ilícito fiscal e que criaram novos e maiores entraves aos procedimentos de combate à sonegação. Essas medidas, que elencamos a seguir, refletem um estilo de trabalho, onde vigora a lei do menor esforço, que transfere ao contribuinte a iniciativa de regularizar suas pendências junto ao fisco, concedendo-lhe, em troca, enormes vantagens, que terminam por premiar a prática do ilícito tributário.

Com essa medida, o governo criou um dos maiores e mais escandalosos estímulos para o ilícito fiscal e impulsionou o desenvolvimento da indústria da apropriação indébita neste país, já que o simples pagamento do débito dispensaria o contribuinte faltoso de responder por seus atos. Nas democracias avançadas de todo o mundo, a sonegação é vista como um crime gravíssimo, pois representa uma agressão contra o próprio sentido de nação e cidadania, conceitos extremamente caros a essas sociedades. Por isso, nesses países, os que sonegam são exemplarmente punidos. No Brasil, infelizmente, temos uma legislação extremamente permissiva, onde ao sonegador são asseguradas prerrogativas que terminam por tornar o ilícito fiscal um excelente negócio. Sobre isso, basta reiterar as afirmações expostas pelo Sindicato dos Auditores Fiscais - se o dispositivo acima citado estivesse em vigor em 1992, PC Farias jamais teria sido preso!

Como se não bastasse, no mesmo ano de 1996, foram reduzidas à metade as multas das infrações fiscais, passando de 150% para 75% as multas para o inadimplente e de 300% para 150% as multas para o sonegador, lembrando que, se o contribuinte pagar o débito até 30 dias da autuação, tais multas serão reduzidas pela metade. Isso representou um forte alívio de encargos para o sonegador e, consequentemente, do risco envolvido com a sonegação.

O Programa de Recuperação Fiscal – REFIS foi outra iniciativa que veio coroar todo esse processo de favorecimento aos que descumprem as normas tributárias. À guisa de promover um amplo processo de renegociação de débitos tributários e regularizar a situação fiscal de centenas de milhares de empresas, o REFIS acabou se revelando como mais uma brecha legislativa que se prestou a beneficiar de forma espúria sonegadores contumazes detentores de débitos milionários para com o erário. Para o REFIS não existe qualquer diferença entre o inadimplente e o sonegador contumaz e o ingresso no programa independe das condições de lançamento do débito - se foi originado de declaração voluntária ou se foi descoberto mediante processo de fiscalização. Isso gerou uma injusta imposição de encargos, pois enquanto o primeiro declarou seus débitos tributários e, provavelmente, por motivos financeiros não teve condições de saldá-los, o segundo, mediante artifícios geralmente fraudulentos - notas frias, caixa dois, subfaturamento de vendas, superfaturamento de compras, apropriação indébita, etc – simplesmente fugiu de suas obrigações fiscais. Ao equiparar o sonegador ao inadimplente, o governo FHC agiu mais uma vez no sentido de reduzir a percepção do risco no cometimento do ilícito fiscal.

e) Perdão de juros e multas sobre sobre débitos tributários líquidos e certos.

Outra medida que trouxe novas vantagens para o contribuinte em situação irregular foi o art. 17 da Lei nº 9.779/99 que autorizou o governo a dispensar do pagamento de juros e multa de mora sobre os débitos decorrentes de tributos que vinham sendo discutidos judicialmente e que já contavam com decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal favorável à União Federal. Configurou-se, assim, a concessão de benefício fiscal a determinados contribuintes, com a finalidade de estimulá-los a liquidar imediatamente seus débitos junto ao fisco. Isso representou descontos de mais de 50% do débito original e uma renúncia fiscal que o governo, até hoje, não divulgou. Apenas sabemos que, com a desistência de ações judiciais, cresceram de janeiro para fevereiro daquele ano, as receitas com o imposto de renda de entidades financeiras (528%), o PIS/PASEP (167%) e a contribuição social sobre o lucro (62,79%), tendo esta última aumentado em 257% com a tributação dos bancos. Permanece a dúvida se compensou o preço que pagamos para viabilizar o ingresso imediato de receitas que, de outra forma, seriam pagas sem desconto pelas instituições financeiras que vinham contestando suas dívidas tributárias na justiça.

É notório que um dos principais motivos que levam o contribuinte a sonegar é a sua percepção do baixo risco envolvido em ser apanhado pela máquina de fiscalização. Tal percepção de risco sempre foi muito baixa no Brasil, em face do reduzido contingente de fiscais e da precariedade do controle exercido pela Administração Tributária. Contudo, as medidas tomadas pelo governo FHC exarcebaram ainda mais essas deficiências e agravaram o quadro de impunidade, pois mesmo que tenha sido apanhado e autuado pela fiscalização tributária, o mau contribuinte conta com todas as condições para se livrar facilmente das penalidades e acertar seus débitos em condições ultrafavorecidas, envolvendo prazos, que podem atingir algumas centenas de anos.

Para o contribuinte que recolheu suas obrigações em dia, que enfrentou a concorrência desleal do sonegador e que jamais teve qualquer tipo de reconhecimento por parte do fisco, as medidas adotadas pelo governo FHC são um verdadeiro acinte e, evidentemente, fortalecem a percepção geral de que o crime compensa.

Mas ao mesmo tempo em que desonerou fortemente alguns setores, o atual governo protagonizou um valoroso aumento da carga tributária a partir de 1998.

De fato, diante do agravamento da crise financeira no Brasil, que nos levou a firmar acordo com o FMI, o governo federal elaborou um novo pacote fiscal visando alcançar um superávit primário de R$ 31 bilhões. A opção do governo recaiu sobre a elevação de tributos indiretos e cumulativos, que além de possuirem um grande poder arrecadatório, não são partilhados com as entidades federadas, através dos fundos de participação. No bojo desse pacote, o aumento alíquota da CPMF para 0,38% e da COFINS para 3%, são duas medidas de extrema importância, que isoladamente foram responsáveis por cerca de 70% de todo o aumento de arrecadação obtido nos três anos. Não resta dúvida de que os efeitos dessas medidas são perniciosos para a economia, pois baseiam-se na extração de tributos de péssima qualidade, e, no caso da COFINS, que recaem sobre aqueles que já pagam, num processo vicioso que termina por criar estímulos à própria sonegação. Boa parte desse aumento de tributos foi repassado para o preços, passando a incidir pesadamente sobre a cesta de consumo dos setores mais pobres da população, mas também representou um golpe fatal sobre o nível de rentabilidade e de competitividade de amplos setores do empresariado.

As críticas à política tributária do governo FHC não se esgotam aí. Porém, julgamos que os aspectos suscitados nesse texto, alguns deles fartamente ressaltados em documento elaborado pelo Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais Federais, demonstram que o congelamento da tabela do imposto de renda da pessoa física é apenas mais um dos componentes de uma política tributária equivocada que insiste em onerar os de sempre - a classe média assalariada e os setores mais pobres da sociedade, pune o contribuinte cumpridor de suas obrigações fiscais, premia a atividade especulativa e prejudica as condições de competitividade do setor produtivo nacional.

Para um amplo contingente de pessoas, a solução para todos esses problemas está na reforma tributária. Porém, é um engano imaginar que a reforma constitucional terá poder para tanto. A regressividade gerada pela excessiva prevalência de impostos indiretos e a má distribuição da carga tributária são problemas, cujo equacionamento, ainda que represente uma verdadeira revolução no atual sistema de privilégios, não depende de reforma constitucional para ser alcançado. Depende, em sua maior medida, de determinação política dos agentes governamentais para cumprir os princípios de progressividade e equidade já contidos no próprio texto constitucional e enfrentar os fortes interesses constituídos dos que sempre se beneficiaram com as fragilidades da Administração Tributária e com o caráter regressivo e injusto de nosso sistema tributário.

Maria Emilia Pureza

31/04/01