Artigo de Venício A. de Lima para a revista Adusp, edição de janeiro de 2008

 

O coronelismo eletrônico é uma prática antidemocrática com profundas raízes históricas na política brasileira que perpassa diferentes governos e partidos políticos. Através dela se reforçam os vínculos históricos que sempre existiram entre as emissoras de rádio e televisão e as oligarquias políticas locais e regionais, e aumentam as possibilidades de que um número cada vez maior de concessionários de radiodifusão e/ou seus representantes diretos se elejam para cargos políticos, especialmente como deputados e/ou senadores. O Congresso Nacional, como se sabe, é a última instância de poder onde são outorgadas e renovadas as concessões desse serviço público e, mais que isso, aprovadas as leis que regem o setor. Por isso mesmo, a continuidade do coronelismo eletrônico se constitui num dos principais obstáculos à efetiva democratização das comunicações no país.

 

O que se pretende nesse texto é identificar e descrever duas das “brechas” que possibilitam ao  poder concedente — o Poder Executivo e o Legislativo — utilizar a concessão de emissoras de radiodifusão e a transformação de retransmissoras em geradoras como moedas de barganha política.

 

A utilização das concessões de radiodifusão como moeda de barganha política é uma prática que, a exemplo de seu referente histórico — o coronelismo — exige o compromisso da participação recíproca tanto do poder concedente como do concessionário que recebe a outorga e explora o serviço público. O coronelismo eletrônico é um fenômeno do Brasil urbano da segunda metade do século XX, que resulta, dentre outras razões, da opção que a União fez,  ainda na década de 30, pelo modelo de outorga, a empresas privadas, da exploração dos serviços públicos de rádio e televisão (trusteeship model). Resulta também das profundas alterações que ocorreram na política brasileira com a progressiva centralidade da mídia iniciada durante os anos de regime militar (1964-1985).

 

Emissoras de rádio e televisão, mantidas em boa parte pela publicidade oficial e articuladas com as redes nacionais dominantes, dão origem a um tipo de poder agora não mais coercitivo, mas criador de consensos políticos. São esses consensos que facilitam (mas não garantem) a eleição (e a reeleição) de representantes — em nível federal, deputados e senadores — que, por sua vez, permite circularmente a permanência do coronelismo como sistema.

 

Ao controlar as concessões, o novo coronel promove a si mesmo e aos seus aliados, hostiliza e cerceia a expressão dos adversários políticos e é fator importante na construção da opinião pública, cujo apoio é disputado tanto no plano estadual como no federal.

 

No coronelismo eletrônico, portanto, a moeda de troca continua sendo o voto, como no velho coronelismo. Só que não mais com base na posse da terra, mas no controle da informação, vale dizer, na capacidade de influir na formação da opinião pública.

 

A recompensa da União aos coronéis eletrônicos é de certa forma antecipada pela outorga e, depois, pela renovação das concessões do serviço de radiodifusão, que confere a eles poder na disputa dos recursos para os serviços públicos municipais, estaduais e federais.

 

Por tudo isso, a continuidade da prática depende não só da existência de “brechas” legais que possibilitem o uso das concessões, mas também da exploração delas por políticos no exercício de mandato eletivo. Trata-se, portanto, de uma prática política de face dupla.

 

Poder concedente

Do ponto de vista do poder concedente, a Constituição de 1988 exigiu a realização de licitação para a concessão de serviços públicos. Diz o artigo 175: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

 

Regulamentada pela Lei 8.666/1993, a norma do artigo 175 foi estendida ao serviço público de radiodifusão pelo Decreto 1720/95 que alterou o Regulamento dos Serviços de Radiodifusão (Decreto 52.795 de 31/10/1963). A partir de então, as outorgas de radiodifusão só poderiam ser feitas por meio de licitação.

Além disso, a Constituição de 1988 também determina no § 1º do seu artigo 223 que os atos de outorga e renovação de concessões de radiodifusão deverão ser apreciados pelo Congresso Nacional. O Poder Executivo passou, portanto, a compartilhar o seu poder de outorga com o Congresso Nacional.

 

Mesmo assim, ele continua a utilizar as concessões de radiodifusão — comercial, educativa e comunitária — como moeda de barganha política. Alguns exemplos relativos à radiodifusão educativa serão mostrados a seguir.

 

Concessionários

Já do ponto de vista dos concessionários que exploram o serviço de radiodifusão, o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT, Lei nº. 4117/62), que completa 45 anos em agosto de 2007, determina que quem estiver em gozo de imunidade parlamentar não pode exercer a função de diretor ou gerente de empresa concessionária de rádio ou televisão (§ único do Artigo 38). Esta norma foi confirmada pelo Regulamento dos Serviços de radiodifusão que exige, como um dos documentos necessários para habilitação ao procedimento licitatório, declaração de que os dirigentes da entidade “não estão no exercício de mandato eletivo” [n. 2, alínea d), § 5º do artigo 15 do Decreto 52.795/63].

 

A Constituição de 1988 também proibiu que deputados e senadores mantivessem contrato ou exercessem cargos, função ou emprego remunerado em empresas concessionárias de serviço público (letras a. e b. do item I do Artigo 54).

 

Mesmo assim, há registros da utilização de emissoras de rádio e televisão por políticos “no exercício de mandato eletivo” em seu benefício pessoal e interesse privado, pelo menos desde o início da década de 80 do século passado. Além disso, pesquisas mais recentes revelam que deputados federais concessionários de radiodifusão chegam até mesmo a votar a favor da renovação das suas próprias concessões na Câmara dos Deputados.

 

“Brechas” legais

Registre-se que, apesar de o Executivo e o Legislativo compartilharem o poder de concessão, desde a Constituição de 1988, o Executivo continua, na prática, a ter maior controle sobre as concessões, até porque é no Ministério das Comunicações (MiniCom) que se inicia o longo processo burocrático que pode determinar, em si mesmo, quem e quando receberá ou não receberá uma concessão.

 

Quais as “brechas” legais que possibilitam a continuidade da prática política do “coronelismo  eletrônico” no Brasil do século XXI?

 

Quando o presidente Fernando Henrique Cardoso assinou o Decreto 1720, em novembro de 1995, muitos acreditavam que a utilização das concessões de radiodifusão como moeda de barganha política havia chegado ao fim no Brasil. O Decreto recebeu aprovação calorosa tanto de setores comprometidos com a democratização das comunicações como de parte da grande mídia.

 

A revista Veja, por exemplo, quando o MiniCom anunciou a abertura das primeiras licitações já dentro dos novos critérios, publicou nota sob o título “Fim de um ciclo”, na qual se lia: “ao anunciar (...) que abrirá licitações para 610 novas emissoras de rádio e televisão e definir as normas para a TV por assinatura, o Ministério das Comunicações encerrou um ciclo  histórico de manipulação política dessa área. (...) Com isso, o MiniCom (...) abre mão de uma moeda de barganha que no passado resultou na entrega para políticos de pelo menos 27% das emissoras de televisão e 40% das rádios do país” (Edição 1462 de 18/9/96, p.39).

 

Aparentemente passou despercebido à época que o Decreto 1720/95, embora importante, incidia somente sobre as emissoras de radiodifusão comercial que, aliás, vinham de uma avalanche de concessões ao final do governo do general Figueiredo e ao longo do governo de José Sarney, que se tornou exemplo histórico de “coronelismo eletrônico”.

 

O mais importante, todavia, é que, ao contrário do que se acreditava, uma “brecha” legal permaneceu discretamente aberta para a continuidade do uso, pelo Poder Executivo, das concessões de rádio e televisão como moeda de barganha política, só que agora prioritariamente para as rádios e televisões educativas.

 

O precedente, na verdade, se inicia ainda em 1967 quando foi assinado o primeiro texto legal que positiva uma diferença entre radiodifusão e radiodifusão educativa. O artigo 34 do Código Brasileiro de Telecomunicações determina que: “As novas concessões ou autorizações para o serviço de radiodifusão serão precedidas de edital, publicado com 60 (sessenta) dias de antecedência (...).”

 

No entanto, o § 2º do artigo 14 do Decreto-lei 236/1967 estabelece que o artigo do CBT não se aplica às TVs educativas. Diz ele: “A outorga de canais para a televisão educativa não dependerá da publicação do edital  revisto  do artigo 34 do Código Brasileiro de Telecomunicações.”

 

Essa norma do Decreto Lei 236/767, por incrível que pareça, “sobreviveu”, inclusive, à exigência de licitação estabelecida pelo artigo 175 da Constituição de 1988, acima referido. A exceção para as TVs educativas foi confirmada pelo § 2º do inciso XV do Artigo 13 do Decreto 1720/1995. Diz ele: Artigo 13. O edital será elaborado pelo Ministério das Comunicações, observados, no que e quando couber, dentre outros, os seguintes elementos e requisitos necessários à formulação das propostas para a exploração do serviço:

(...)

XV – nos casos de concessão, minuta do respectivo contrato, contendosuas cláusulas essenciais.

(...)

2º Não dependerá de edital a outorga para execução de serviço de radiodifusão por pessoas jurídicas de direito público interno e por entidades da administração indireta instituídas pelos Governos Estaduais e Municipais, nem a outorga para a execução do serviço com fins exclusivamente educativos.

 

Cerca de um ano depois — também, aparentemente, despercebido — o Decreto 2108 de 24/12/1996 promove nova alteração no Regulamento dos Serviços de Radiodifusão que consagra o mesmo procedimento. Está lá no § 1º do inciso XV do Artigo 13: O edital será elaborado pelo Ministério das Comunicações, observados, dentre outros, os seguintes elementos e requisitos necessários à formulação das propostas para a execução do serviço:

(...)

XV – nos casos de concessão, minuta do respectivo contrato, contendo suas cláusulas essenciais.

(...)

1º É dispensável a licitação para a outorga para a execução de serviço de radiodifusão com fins exclusivamente educativos.

 

Seis anos depois, em agosto de 2002, uma seqüência de reportagens investigativas publicadas pela Folha de S. Paulo mostrava detalhadamente como essa brecha havia possibilitado ao governo de Fernando Henrique Cardoso, sobretudo quando era ministro das Comunicações o ex-deputado Pimenta da Veiga, dar continuidade à prática do coronelismo eletrônico  distribuindo concessões de TVs educativas a políticos aliados.

 

Na matéria inicial está escrito: Em sete anos e meio de governo, além das 539 emissoras comerciais vendidas por licitação, FHC autorizou 357 concessões educativas sem licitação. (...) A distribuição foi concentrada nos três anos em que o deputado federal Pimenta da Veiga (PSDB-MG), coordenador da campanha de José Serra, esteve à frente do Ministério das Comunicações. Ele ocupou o cargo de janeiro de 1999 a abril de 2002, quando, segundo seus próprios cálculos, autorizou perto de cem TVs educativas. Pelo menos 23 foram para políticos. A maioria dos casos detectados pela Folha é em Minas Gerais, base eleitoral de Pimenta da Veiga,mas há em São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Bahia, Pernambuco, Alagoas, Maranhão, Roraima e Mato Grosso do Sul.

 

Da mesma forma, em junho de 2006, novamente a Folha de S. Paulo publicou matéria mostrando que também o Governo Lula outorgou TVs e rádios educativas a políticos de diversos partidos. A reportagem informa que: O governo Lula reproduziu uma prática dos que o antecederam e distribuiu pelo menos sete concessões de TV e 27 rádios educativas a fundações ligadas a políticos. (...) Entre políticos contemplados estão os senadores Magno Malta (PL-ES) e Leonel Pavan (PSDB-SC). A lista inclui ainda os deputados federais João Caldas (PL-AL), Wladimir Costa (PMDB-PA) e Silas Câmara (PTB-AM), além de deputados estaduais, ex-deputados, prefeitos e ex-prefeitos. Em três anos e meio de governo, Lula aprovou 110 emissoras educativas, sendo 29 televisões e 81 rádios. Levando em conta somente as concessões a políticos, significa que ao menos uma em cada três rádios foi parar, diretamente ou indiretamente, nas mãos deles.

 

Como se vê pelos exemplos listados, a dispensa de licitações e o fato de poderem ser outorgadas através de critérios estabelecidos internamente pelo Ministério das Comunicações têm possibilitado que as emissoras de rádio e televisão educativas continuem sendo utilizadas, por governos de diferentes matizes político-partidários, como moeda de barganha política.

 

Há, todavia, um fato novo. Chegou recentemente ao conhecimento público a decisão do juiz Jesus Crisóstomo de Almeida, da 2ª Vara Federal de Goiás, tomada em abril de 2006, que pode pôr fim a essa “brecha” legal10. Na decisão, provocada por ação do Ministério Público Federal, iniciada em 2003 e ampliada em 2005, o juiz considerou inconstitucional o Decreto-lei 236/1967 que, como vimos, serve de base à não-exigência de licitação pública para as concessões de TVs educativas. Dessa forma, o Poder Executivo ficou proibido de conceder novas outorgas ou renovações de concessões sem processo licitatório. A União recorreu ao Tribunal Regional Federal de Brasília e conseguiu suspender o efeito da sentença até que o recurso seja julgado11.

 

Outra “brecha” legal que possibilitou a continuidade da utilização das concessões de radiodifusão como moeda de barganha política foi a criação das Retransmissoras de TV (RTV) em Caráter Misto.

 

Com o objetivo de disciplinar situação anterior provocada pelo Decreto 96.291 de 11/7/1988, foi baixada, em 1991, a Portaria Interministerial nº 236, elaborada pelo, então, Ministério da Infra-Estrutura (o Ministério das Comunicações havia sido extinto e suas atribuições absorvidas pelo Minfra). Essa Portaria criou as RTVs em Caráter Misto. Esse serviço podia ser explorado por entidades com fins “exclusivamente educativos” e permitia às RTVs a possibilidade de inserir programação própria, de acordo com percentuais estabelecidos pela mesma Portaria.

 

A RTV mista existiu até 1998, quando o Decreto 2.593 de 15/5/98 instituiu o Regulamento dos Serviços de Retransmissão e Repetição de Televisão, que extinguiu o serviço. Abriuse, todavia, a possibilidade da transformação das retransmissoras mistas já existentes em geradoras educativas, sem licitação e de acordo com avaliação do próprio MiniCom, como se vê no § 2º do Artigo 39, transcrito abaixo:

 

Art. 39. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com inserções publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade, deverão solicitar ao Ministério das Comunicações a referência dos canais que utilizam do Plano Básico de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão para o correspondente Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão.

 

(...)

§ 2º Efetivada a transferência de canais de retransmissão de sinais provenientes de estação geradora de televisão educativa, o Ministério das Comunicações analisará as solicitações recebidas para outorga de concessão para execução do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens Educativa.

 

Quase um ano depois, uma Portaria conjunta do MEC e do MiniCom (Portaria Interministerial nº 651 de 15/4/99) definiu o que se entendia por “exclusivamente educativo”. No seu Artigo 3º está escrito:

 

A radiodifusão educativa destina-se exclusivamente à divulgação de programação de caráter educativo-cultural e não tem finalidades lucrativas. E no Artigo 1º define-se: Por programas educativo-culturais entendem-se aqueles que, além de atuarem conjuntamente com os sistemas de ensino de qualquer nível ou modalidade, visem à educação básica e superior, à educação permanente e formação para o trabalho, além de abranger as atividades de divulgação educacional, cultural, pedagógica e de orientação profissional, sempre de acordo com os objetivos nacionais.

 

Na verdade, essa definição se revelou apenas mais uma formalidade, porque as geradoras educativas nunca seguiram sua orientação. Uma prova disso é que, até hoje, existem inúmeras concessões de radiodifusão educativa controladas por diferentes igrejas — lideradas inclusive por políticos — que fazem proselitismo religioso permanente.

 

A possibilidade de transformação das retransmissoras mistas em geradoras educativas foi também referendada, dois anos depois, pelo Decreto 3451 de 9/5/2000 nos parágrafos 2º e 3º do seu artigo 47, transcritos a seguir:

Art. 47. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com inserções publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade, deverão solicitar ao Ministério das Comunicações a transferência dos canais que utilizam do PBRTV para o correspondente Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão.

(...)

§ 2º Efetivada a transferência de canais de retransmissão de sinais provenientes de estação geradora de televisão educativa, o Ministério das Comunicações analisará as solicitações recebidas para outorga de concessão para execução do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens Educativa, com base na legislação aplicável aos serviços de radiodifusão educativa.

 

§ 3º Efetivada a transferência, as estações das entidades autorizadas a executar o Serviço de RTV nos canais transferidos poderão permanecer em funcionamento, nas mesmas condições em que foram autorizadas, até a instalação da estação geradora do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens.

 

A assinatura do Decreto 3451/2000, pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, chamou a atenção de alguns veículos de mídia impressa que, então, se deram conta da existência dessa “brecha” na legislação e investigaram as autorizações de transformação de retransmissoras em geradoras de televisão.

 

A Folha de S. Paulo, por exemplo, publicou em 10 de julho de 2000 matéria sob o título “Governo deve criar 180 emissoras de TV”, na qual descrevia as possibilidades oferecidas pelo decreto e citava o Secretário Nacional de Radiodifusão informando que dos 300 pedidos de “transformação” existentes no MiniCom, 168 deveriam ser autorizados, além dos 12 que já haviam sido assinados pelo Presidente da República e encaminhados ao Congresso Nacional. A reportagem mostrou que Minas Gerais era o Estado com maior número de RTVs mistas transformadas em geradoras e que era também o Estado natal do, então, ministro das Comunicações Pimenta da Veiga. Diz a matéria:

 

Os pedidos existentes no ministério revelam indícios de influência política, sobretudo em Minas Gerais, Estado do ministro Pimenta da Veiga (Comunicações), que conta com o maior número das tais retransmissoras mistas. É o caso da Fundação Educacional e Cultural João Soares Leal Sobrinho, que administra a Rádio e TV Imigrantes, em Teófilo Otoni (MG). A emissora é controlada por Luís Leal, ex-prefeito e deputado federal pelo PMDB. Ele já teve a concessão autorizada pelo Presidente da República.

 

Em Formiga (MG), reduto eleitoral de Pimenta da Veiga, a concessão (também já autorizada por FHC) foi para a Fundação Integração do Oeste de Minas. O presidente é Mozart Arantes, vice-prefeito na última legislatura na chapa do atual prefeito, Eduardo Brás Almeida (PSDB).

 

Em Ubá, a TV educativa local é administrada por uma fundação presidida por Daniel Coelho, filho do deputado federal Saulo Coelho (PSDB-MG), que até a semana passada ocupava o cargo de ouvidor da Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações), órgão que fiscaliza as emissoras de TV.

 

A retransmissora educativa da cidade de Divinópolis, também em Minas Gerais, está em nome da Fundação Jaime Martins, criada pelo pai do deputado federal Jaime Martins Filho (PFL). Ele confirma que encaminhou a documentação com o pedido de concessão ao ministério, mas declara não possuir vínculo com a administração da entidade.(...)

 

Em pelo menos duas cidades mineiras, as retransmissoras são ligadas aos prefeitos: a de Três Corações e a de Lambari.

 

Um ano e meio mais tarde, a possibilidade de “transformação” continuou garantida pelos parágrafos 1º, 3º e 4º do Artigo 47 do Decreto 3.965 de 10/10/2001, transcritos abaixo:

 

Art. 47. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com inserções publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade, deverão encaminhar ao Ministério das Comunicações solicitação de transferência dos canais que utilizam, do PBRTV para o PBTV.

 

§ 1º O Ministério das Comunicações, entendendo procedente, encaminhará a solicitação de transferência para a Agência Nacional de Telecomunicações.

(...)

 

§ 3º Efetivada a transferência dos canais para o PBTV na modalidade educativa, o Ministério das Comunicações analisará as solicitações recebidas para outorga de concessão para execução do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens Educativa, com base na legislação aplicável aos serviços de radiodifusão educativa.

 

§ 4º Efetivada a transferência dos canais, as estações das entidades autorizadas a executar o Serviço de RTV nos canais transferidos poderão permanecer em funcionamento, nas mesmas condições em que foram autorizadas, até a instalação da estação geradora do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens.

 

Essa “brecha” na legislação só vai desaparecer com a edição do Decreto 5.371, assinado pelo Presidente Lula em fevereiro de 2005, que deixa de mencionar a possibilidade de transformação das retransmissoras mistas já existentes em geradoras educativas.

 

Durante um período de quase sete anos — de maio de 1998 até fevereiro de 2005 — o beneficiário de uma autorização para explorar uma RTV mista pôde, portanto, ser transformado em concessionário de televisão educativa, sem licitação e de acordo com critérios estabelecidos pelo MiniCom.

 

Observações finais

As duas “brechas” legais identificadas e descritas revelam como é possível ao Poder Executivo, em aliança com o Legislativo, a prática continuada do coronelismo  letrônico.

 

A realização de uma Conferência Nacional de Comunicação, plural e democrática, e a aprovação de uma Lei Geral de Comunicação Eletrônica de Massa pelo Congresso Nacional, talvez se constituam na única oportunidade para as organizações da sociedade civil verem o avanço de suas reivindicações históricas para a democratização das comunicações no Brasil. Não só em relação a um marco regulatório que atualize a superada legislação, mas também para se criarem mecanismos que impeçam definitivamente a utilização das concessões de radiodifusão como moeda de barganha política.